I SA/Op 299/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 20 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 20 kwietnia 2010 r. nr Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z dnia 22 grudnia 2009r. odmawiające B. T. wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Wydano je w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do października 2000r. Pismem z dnia 26 listopada 2009r. Skarżący złożył zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wniosek o wstrzymanie Skarżący uzasadniał brakiem składników majątkowych, z których możliwa byłaby skuteczna egzekucja oraz tym, że dalsze prowadzenie egzekucji może spowodować zagrożenie dla jego sytuacji rodzinnej. Organ egzekucyjny I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009r., wydanym na podstawie art. 17 i 35 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)- [dalej u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna], odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącego. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010r. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. na postanowienia służy zażalenie, jeżeli stanowi tak ustawa egzekucyjna lub Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 35 § 1 ustawy egzekucyjnej, który nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na kwestionowane rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wadliwie pouczył stronę o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Zaznaczył przy tym, iż wprawdzie błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, ani też usankcjonować nieistniejące zasady zaskarżenia. Nadto organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, że o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują organy administracji, lecz przepisy prawa, które te organy winny prawidłowo stosować (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30.06.2009r. sygn. akt II SA/OI 518/09, LEX nr 503980). Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest nieprawidłowe, gdyż skutkowałoby pozbawieniem go prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku, a takie uprawnienie gwarantuje przepis art. 18 w związku z art. 17 u.p.e.a. i art. 15 Kpa w związku z art. 106 § 5 Kpa. Skarżący wskazał, iż wprawdzie istnieje pogląd, iż niezaskarżalne są postanowienia zawierające stanowisko wierzyciela w przedmiocie wyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub też w sytuacji określonej w art. 54 § 6 u.p.e.a., jednakże, jego zdaniem, nie ma jakichkolwiek podstaw do rozciągania tego skutku również na odmowę wstrzymania postępowania przez organ egzekucyjny, tak jak to uczynił organ II instancji. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że organ II instancji, na podstawie art. 17 u.p.e.a. w związku z art. 134 i 138 § 2 Kpa, winien wskazać na konieczność umorzenia postępowania wywołanego zażaleniem lub rozstrzygnąć o pozostawieniu go bez rozpoznania. Zwłaszcza, że postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest zaskarżalne. Skarżący zarzucił również niezałatwienie przez organ drugiej instancji wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego złożonego wraz z zażaleniem w trybie art. 17 § 2 ustawy egzekucyjnej. W ocenie Skarżącego, z uwagi na fakt, że postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym mają charakter merytoryczny, należało odpowiednio stosować przepisy dotyczące decyzji, tj. art. 107 Kpa, a nie przepis art. 124 Kpa. Wiąże się z tym treść art. 17 § 1 u.p.e.a, który nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania postanowienia, lecz określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 1 i 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej P.p.s.a], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 P.p.s.a, sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kontrola legalności, przeprowadzona przez Sąd zgodnie ze wskazanymi przepisami wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu drugiej instancji, w którym stwierdził on niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skarżący kwestionuje to rozstrzygnięcie, uważając, iż na wydane przez organ egzekucyjny I instancji postanowienie przysługiwało mu prawo wniesienia zażalenia, zgodnie z zawartym w tym rozstrzygnięciu pouczeniem. Dla ustalenia, czy takie zażalenie jest dopuszczalne, zasadnicze znaczenie ma treść art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z tą regulacją, o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. Oznacza to, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia, a strona jest uprawniona do wniesienia zażalenia na dane postanowienie, wyłącznie wtedy, gdy istnieje wyraźny przepis ustawy egzekucyjnej lub Kpa, który dopuszczałby możliwość wniesienia zażalenia. Dodatkowo zwrócić także należy uwagę na treść art. 35 § 1 u.p.e.a., na podstawie którego wydane zostało postanowienie organu I instancji. W myśl powołanego przepisu, wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania, jednak organ egzekucyjny może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. W przepisie tym nie przewidziano możliwości wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie dotyczące kwestii wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności egzekucyjnych. Pamiętać również należy, iż w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 18 u.p.e.a., mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w których także nie zawarto regulacji, która uprawniałaby do wniesienia zażalenia w takim przypadku. Zatem, skoro komentowany przepis nie daje możliwości wywiedzenia środka zaskarżenia i możliwości takiej nie przewiduje także Kodeks postępowania administracyjnego, ani żaden inny przepis ustawy egzekucyjnej, to postanowienie wydane w trybie art. 35 § 1 u.p.e.a. nie jest zaskarżalne. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje, a Dyrektor Izby Skarbowej, w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 Kpa, prawidłowo orzekł o niedopuszczalności wniesionego przez Skarżącego zażalenia. Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (legalności), zwartą w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 K.p.a., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem w przypadku ustalenia, że nie istnieje przepis prawa, który przewidywałby możliwość wniesienia zażalenia na wydane przez organ egzekucyjny postanowienie, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o niedopuszczalności takiego zażalenia. Prawo do wniesienia zażalenia musi wynikać obiektywnie z normy prawnej, która takie prawo przewiduje, a uprawienia tego nie można domniemywać. Jak słusznie wskazał Dyrektor Izby w odpowiedzi na skargę, powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30.06.2009r. sygn. akt II SA/OI 518/09 (LEX nr 503980), o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują organy administracji lecz przepisy prawa, które te organy winny prawidłowo stosować. W tej sytuacji za chybione należy uznać zarzuty Skarżącego, iż wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie pozbawiło go prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku, co gwarantują mu przepisy art. 18 w związku z art. 17 u.p.e.a. i art. 15 Kpa w związku z art. 106 § 5 Kpa. Skoro brak jest normy prawa, która dopuszczałaby możliwość wniesienia zażalenia, organ odwoławczy nie mógł przyznać Skarżącemu więcej praw, niż wynika to z ustawy i usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżenia. Dodać należy, iż prawa do wniesienia zażalenia nie może również kreować błędne pouczenie udzielone w tym zakresie przez organ I instancji. Reasumując, w świetle art. 35 §1 ustawy egzekucyjnej uznać należy, iż ocena organu odwoławczego, że na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zarzutu - zażalenie nie służy, jest prawidłowa, a rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia nie narusza prawa. Tożsame stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15.09.2010 r., sygn. akt I SA/Gl 517/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08; WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt: III SA/Wa 1620/07). Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego sugerujących, iż właściwym byłoby wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o umorzeniu postępowania lub pozostawieniu go bez rozpatrzenia, wskazać należy, że faktycznie na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wstrzymania postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie, jednakże postanowienie takie może być wydane wyłącznie w sytuacji, gdy doszło do całkowitego wyegzekwowania należności. W tym przypadku nie można już merytorycznie rozpatrywać wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i racjonalne jest wydanie w takiej sytuacji postanowienia o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (zob wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.11.2008 r. III SA/Wa 1584/08 LEX nr 536760). Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut niezałatwienia przez organ II instancji wniosku Strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego złożonego wraz z zażaleniem w trybie art. 17 § 2 ustawy egzekucyjnej. Jak prawidłowo wskazał Dyrektor Izby, taka możliwość istnieje na podstawie art. 35 § 2 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia, jednakże przepis ten dotyczy przypadków, w których przez zobowiązanego lub wierzyciela zostałoby wniesione zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.