I SA/Op 308/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu B. B. i B. B.1 od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 października 2024 r., nr SKO.UL/41.7/370/2024/15782/RS w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz B. B. i B. B.1 solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu B. B. i B. B.1 jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (zwanego dalej również organem odwoławczym lub organem drugiej instancji) z dnia 10 października 2024 r., nr SKO.UL/41.7/370/2024/15782/RS, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Będzina (dalej zwany też organem pierwszej instancji) z dnia 6 sierpnia 2024 r., nr 25/2024, o ustaleniu na rzecz D. T. (dalej jako inwestor lub wnioskodawca) warunków zabudowy, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu) inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. a obręb G. w rejonie ul. [...] w B. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta Będzina ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), zwanej dalej ustawą. W ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych organ zawarł następujące ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 26,5%; - powierzchnia biologicznie czynna - co najmniej 25% terenu inwestycji; - wymagania dla nowej zabudowy (dla każdego z dwóch projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej): 1) linia zabudowy - nie ustala się, 2) szerokość elewacji frontowej - od 8 m do 12 m, 3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu - do 7 m, 4) dach główny płaski ze spadkiem głównych połaci do 12°, 5) wysokość głównej kalenicy (maksymalna wysokość budynku) - do 7,5 m, 6) kierunek głównej kalenicy - prostopadle lub równolegle względem frontu działki (lub w sposób zbliżony). W rozstrzygnięciu organ ustalił także warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, dotyczące zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Prezydent wskazał nadto, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione zostały na załączniku Nr 1 do decyzji. Natomiast część tekstową analizy architektoniczno-urbanistycznej przedstawiono w załączniku Nr 2, a graficzną tej analizy - w załączniku Nr 3. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił pojęcie "działki sąsiedniej" i stwierdził, że do analizy ujęto wszystkie nieruchomości znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym, bez znaczenia przy której drodze publicznej się znajdują. Organ podał, że na potrzeby analizy określone parametry wskaźnika powierzchni zabudowy ograniczono jednak do wskaźnika maksymalnego dla zabudowy mieszkaniowej (26,5% maksymalny wskaźnik cechujący zabudowę mieszkaniową – w tym przypadku wielorodzinną), a nie usługowej (47%). Jednocześnie wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej został przeliczony do nieruchomości, z którą zespół budynków wielorodzinnych jest związany. Wskazał, że obszar analizowany to rejon styku zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej oraz pojedynczej zabudowy usługowej, co jest elementem charakterystycznym obszaru. Powyższe (bliskość funkcji) - zdaniem Prezydenta - prowadzi zatem do wzajemnego oddziaływania, ale też dużych dysproporcji wobec cech i wskaźników zabudowy. Jednakże wobec poglądów orzecznictwa nie sposób jest przyjąć do analizy, wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem jest to obszar, w którym te dwie funkcje już wzajemnie współistnieją. Stąd też do określenia wskaźnika zabudowy przyjęto maksymalny dla zabudowy mieszkaniowej w rozpatrywanym obszarze (w tym przypadku wielorodzinnej) wskaźnik. Organ pierwszej instancji podkreślił, że jest zobligowany do analizy obszaru w stanie zastanym, a nie historycznym w zakresie podziału ewidencyjnego - zainwestowania nieruchomości, co uczyniono np. w przypadku ww. zabudowy wielorodzinnej (do analizy ujęto granice nieruchomości w granicach działek ewidencyjnych związanych z zabudową). Stwierdził również, że w projekcie przyjęto wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jako minimalny, co oznacza, że inwestor może zrealizować udział większy niż określony w decyzji. W porządku prawnym brak jest bowiem wytycznych do określenia sposobu ustalenia tego wskaźnika, wobec czego na potrzeby projektu kierowano się możliwością urządzenia na terenie inwestycji układu komunikacyjnego wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, których wymóg zapewnienia na terenie inwestycji nakłada projekt decyzji. W ocenie organu ustalona wartość stanowiąca 25% powierzchni terenu inwestycji jest również odpowiednia dla zapewnienia odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z: - § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r., w odniesieniu do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji; - § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz.1589), w związku z § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący sformułowali również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art 80 i art 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązujących ww. przepisów prawa materialnego, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia we wskazanym wyżej zakresie sprawy oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia w odniesieniu do zakwestionowanych parametrów, cech i wskaźników kształtowania. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania SKO decyzją z dnia 10 października 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej w skrócie K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Będzina i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył oraz omówił mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy. Następnie stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że front terenu odpowiada długości granicy terenu inwestycji z działką nr b, a jego długość wynosi 21 m. W konsekwencji granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości min. 63 m od granic z działką nr a. Dalej wyjaśnił, że celem analizy jest zbadanie czy funkcja i gabaryty planowanych obiektów oraz wskaźniki zagospodarowania terenu działki odpowiadają istniejącym w obszarze analizowanym. Ponadto analiza winna dotyczyć wszystkich elementów wymienionych w § 1 rozporządzenia z 2003 r. i powinna odnosić się do najbardziej charakterystycznych parametrów przesądzających o wielkości i usytuowaniu planowanego obiektu w zestawieniu z zabudową na danym obszarze już istniejącą. Badając spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji Kolegium wskazało, że w granicach obszaru analizowanego występują w głównej mierze budynki mieszkalne jednorodzinne. Planowana inwestycja będzie zatem kontynuowała funkcję dominującą. Natomiast analizując odstąpienie przez organ pierwszej instancji od wyznaczenia linii zabudowy Kolegium podniosło, że teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej i uwzględniło, że w specyficznej sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się w głębi terenu, w drugiej czy też dalszej linii zabudowy, na tyłach zabudowy istniejącej, w orzecznictwie dopuszcza się możliwość odstąpienia od wyznaczania omawianego parametru. Odnosząc się do ustalenia tzw. wskaźnika zabudowy Kolegium przypomniało, że wnioskodawca planuje budowę budynku o pow. 157-160 m², natomiast teren inwestycji ma pow. 563 m². Średnia wartość wskaźnika zabudowy wynosi 18,6% i jest niższa niż wynikająca z treści wniosku, ta bowiem wynosi około 28%. Z tego względu ustalenie wskaźnika zabudowy nastąpiło przez Prezydenta prawdopodobnie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Organ pierwszej instancji ustalił wartość przedmiotowego wskaźnika na poziomie 26,5% wskazując, że jest to maksymalna wartość wskaźnika cechująca zabudowę mieszkaniową - w tym przypadku mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium zauważyło, że w zaskarżonej decyzji organu nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie ustalonego wskaźnika zabudowy, skoro jednak ustalenie to nie nastąpiło w oparciu o średnią obszaru analizowanego to jedyna inna podstawa prawna ustalenia wskaźnika zabudowy przewidziana jest właśnie w § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Organ podkreślił, że obszar analizowany można podzielić na część zachodnią zabudowaną budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz cześć wschodnią zabudowaną budynkami mieszalnymi jednorodzinnymi. Granicę pomiędzy obiema częściami stanowi ulica [...]. W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej maksymalna wartość wskaźnika zabudowy wynosi 20,5% (działka nr c), a średnia dla tego rodzaju zabudowy wynosi 14,7 %. W ocenie Kolegium całkowicie nieuzasadnione jest dopuszczenie do tak znacznego odstępstwa od średniej wartości wskaźnika zabudowy, jak to uczynił organ pierwszej instancji. SKO podniosło, że ewentualne odstępstwo od średniej musi znajdować uzasadnienie poprzez odniesienie do budynków o podobnej lokalizacji. Oczywistym jest, w ocenie Kolegium, że po obu stronach ulicy [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, jednakże przenoszenie parametrów cechujących zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego. Naruszenie to jest tym bardziej widoczne, we wschodniej części obszaru analizowanego występuje zabudowa o w miarę zbliżonych gabarytach i parametrach. Z tego względu, zdaniem SKO, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Kolegium zauważyło również, że organy są związane treścią wniosku. Zatem także w tym kontekście rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji nie jest prawidłowe, jako że inwestor wnioskował o wyższą wartość wskaźnika zabudowy. Kolegium podkreśliło również, odwołując się do zasad określonych w art. 79a § 1 i art. 8 K.p.a., że w przypadku gdy wyniki analizy prowadzą do wniosku, iż obiekty o określonych we wniosku gabarytach nie mogą powstać, należy wezwać inwestora do korekty wniosku. Takiego działania nie można zastąpić ustaleniem w decyzji innych gabarytów niż wnioskowane. Z tego względu konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej celem umożliwienia inwestorowi zmiany wniosku, bowiem taka zmiana nie może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Dalej Kolegium dowodziło, że z treści wniosku nie wynika w jaki sposób mają być posadowione budynki i którą ich elewację należy uznać za frontową. Kolegium uznało też, że wniosek nie spełnia wymogu przedłożenia załącznika graficznego w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali z umieszczonymi na niej propozycjami umiejscowienia planowanej inwestycji, co wymaga wyjaśnień inwestora. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Nadto Kolegium uznało, że dokument pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora jest nieprecyzyjny, ponieważ nie wynika z niego kto dokładnie, przez kogo i do jakich czynności (w jakim zakresie) został upoważniony. Końcowo Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących dotyczącego błędnego ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W tej kwestii argumentowało, że obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może to stanowić podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto przepisy ustawy i przepisy wykonawcze do niej nie określają metody ustalania parametru powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, nie jest możliwe skuteczne postawienie organowi zarzutu błędnego ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości jako wydanego, w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, z naruszeniem 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i 29 oraz art. 61 ust 7 pkt 6 ustawy w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. i w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2024 r. poz. 351). W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślili, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej stanowi jeden ze wskaźników zagospodarowania terenu, który niewątpliwie ma wpływ na intensywność wykorzystania terenu oraz na sposób tego wykorzystania w następstwie realizacji nowej zabudowy. Skarżący nie podzielili stanowiska Kolegium, że z obowiązku ustalania przedmiotowego wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy zwalnia okoliczność, iż zarówno w ustawie, jak i w rozporządzeniu z 2003 r. nie zawarto wyraźnych wskazań odnośnie metody jego ustalania. Należy go bowiem w takiej sytuacji ustalić kierując się zasadą wynikającą z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w tym gdy chodzi o wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a to w sytuacji gdy niewątpliwie jest on związany z powierzchnią zabudowy. Zdaniem skarżących Kolegium odstępując od pełnej kontroli legalności ustalenia przedmiotowego wskaźnika bezpodstawnie pominęło też istotną w tej kwestii okoliczność, że do obowiązującej od dnia 24 lipca 2023 r. wersji ustawy, wynikającej z jej zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadzono definicję "powierzchni biologicznie czynnej" i "udziału powierzchni biologicznie czynnej" (art. 2 pkt 28 i 29 ustawy). Ponadto SKO bezpodstawnie nie rozważyło i w konsekwencji nie uznało sformułowanych w odwołaniu zarzutów co do niewłaściwego ustalenia przez Prezydenta Miasta Będzina wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zawarte w tym względzie w uzasadnieniu decyzji SKO wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy naruszają uzasadniony interes skarżących, gdyż mogą skutkować wydaniem przez Prezydenta po ponownym rozpatrzeniu sprawy, niekorzystnej, z punktu widzenia tego interesu, decyzji. Daje to podstawę do przyjęcia, że w powyższym zakresie zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co usprawiedliwia i uzasadnia wniesienie sprzeciwu oraz wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy treści art. 138 § 2 K.p.a. powinno bowiem doprowadzić do wydania przez organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnej z przepisami prawa materialnego decyzji. Przy uwzględnieniu zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiska SKO taka sytuacja nie miałaby zaś w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej, miejsca. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OW 16/25, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Będzina, którą ustalono na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. a obręb G. w rejonie ul. [...] w B. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy stanowiły m.in. przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazane są w treści art. 61 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), a zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6). W świetle powiedzianego wyżej, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zdaniem Sądu uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Prezydenta Miasta przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zastrzeżenia Kolegium dotyczące niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji podstawy ustalenia wskaźnika zabudowy, uznać należy za nieuprawnione. Prezydent Miasta w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił bowiem, że na potrzeby analizy określone parametry wskaźnika powierzchni zabudowy ograniczono do wskaźnika maksymalnego dla zabudowy mieszkaniowej (26,5% maksymalny wskaźnik cechujący zabudowę mieszkaniową - w tym przypadku wielorodzinną), a nie usługowej (47%). Jednocześnie wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej został przeliczony do nieruchomości, z którą zespół budynków wielorodzinnych jest związany. Organ wskazał, że obszar analizowany to rejon styku zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej oraz pojedynczej zabudowy usługowej, co jest elementem charakterystycznym obszaru. Powyższe (bliskość funkcji) - zdaniem Prezydenta - prowadzi do wzajemnego oddziaływania, ale też dużych dysproporcji wobec cech i wskaźników zabudowy. Uwzględniając poglądy orzecznictwa organ podniósł, że nie sposób jest przyjąć do analizy, wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem jest to obszar, w którym te dwie funkcje już wzajemnie współistnieją. Powyższe było więc przesłanką do określenia wskaźnika zabudowy jako maksymalnego dla zabudowy mieszkaniowej w rozpatrywanym obszarze (w tym przypadku wielorodzinnej). Stanowisko organu znajduje odzwierciedlenie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w dodatkowych wyjaśnieniach osoby przygotowującej projekt decyzji organu pierwszej instancji (k. 74 akt organu pierwszej instancji). Wbrew zatem twierdzeniom Kolegium, Prezydent w omawianej kwestii zajął jednoznaczne stanowisko, które poparł stosowną argumentacją. Natomiast, w przekonaniu Sądu, prawidłowość stanowiska Prezydenta powinna stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że SKO nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17). Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18). Z kolei odnośnie do wątpliwości organu odwoławczego w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej należy dostrzec, że informacje w tej materii zawarte zostały we wniosku inwestora w Załączniku B – Charakterystyczne parametry budynku oraz analizie urbanistycznej. Również - wbrew stanowisku SKO - powyższe dokumenty zwierają informacje co do górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zaś w analizie urbanistycznej szczegółowo omówiono kwestie dotyczące: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, w tym kąta nachylenia, kierunku i wysokości kalenicy i układu połaci dachowych w odniesieniu do budynków występujących w analizowanym obszarze oraz do budynku planowanego przez wnioskodawcę. Poza tym inwestor dołączył do wniosku załącznik graficzny w postaci mapy zasadniczej, na której wskazano usytuowanie planowanej budowy. Zatem, skoro Kolegium powzięło wątpliwości w omawianej materii powinno - korzystając z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. - wyświetlić je przy udziale inwestora, który jest autorem wniosku. Dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego, Kolegium powinno zadecydować, czy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a. Tymczasem Kolegium nie podjęło takich działań, a tym samym przedwcześnie uznało, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku w postępowaniu odwoławczym było niemożliwie. W tym miejscu podkreślenia również wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Jest ona bowiem kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przyjmuje się bowiem, że zarówno w przepisach K.p.a., jak i ustawy, ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ drugiej instancji oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito. Jeśli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę, zdaniem organu odwoławczego, wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i może - jeżeli widzi taką potrzebę - skorygować decyzję merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2024 r, sygn. akt II SA/Bk 449/24, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 218/24). Analizując dalej treść zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy w ogóle nie wskazał, jakie przepisy postępowania naruszył Prezydent Miasta oraz nie podał konkretnie, jakiego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu brakuje. Nie wyjaśnił także, dlaczego nie mógł skorzystać z uprawnień, o jakich mowa art. 136 § 1 K.p.a. i w związku z tym niezbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Nie można przecież pominąć, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy obrazujący zakres planowanej inwestycji i właśnie na tej podstawie organ pierwszej instancji formułował swoje poglądy. Tymczasem w kontrolowanej decyzji w ogóle nie podano, jakie istotne okoliczności, niewynikające z już zgromadzonego materiału dokumentacyjnego sprawy, należy ustalić. Jeśli, zdaniem Kolegium, istniejące dowody były niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i wymagały uzupełnienia, to organ odwoławczy - stosownie do wymogu z art. 138 § 2 K.p.a. - powinien wskazać jakie dodatkowe dowody należy przeprowadzić i które okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji takiego wywodu jednak zabrakło, zaś w takim przypadku nie sposób ocenić stanowiska organu co do rozmiaru koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani odpowiedzieć na pytanie, czy rzeczywiście sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Z kolei wskazane przez SKO braki uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej czy też konieczność doprecyzowania zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora z pewnością nie mogą stanowić zasadnej podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie. Jak już wcześniej powiedziano organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym, zaś zastrzeżenia sprowadzające się w istocie tylko do braku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wystarczającej argumentacji prawnej i faktycznej, nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Innymi słowy obowiązkiem organu odwoławczego jest usunięcie - w ramach przysługujących mu kompetencji - wszelkich niedostatków i błędów uzasadnienia prawnego oraz faktycznego decyzji objętej odwołaniem, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W podsumowaniu poczynionych wywodów stwierdzić zatem przyjdzie, że SKO nie wykazało konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Jeszcze raz powtórzyć też trzeba, że na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli więc Kolegium uznało, że Prezydent nie wyjaśnił kilku istotnych okoliczności sprawy, to - w świetle ww. obowiązków - winno było samodzielnie uchybienia te usunąć, albo w sposób jednoznaczny wskazać w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej do naruszenia, jakich konkretnie przepisów postępowania doszło przez organ I instancji oraz, że zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ II instancji, wydając decyzję kasacyjną był zobowiązany był zatem do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Powyższego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Odnośnie do natomiast zarzutów sprzeciwu należy dostrzec, że dotyczą one wyłącznie jednej kwestii, a mianowicie ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który - zdaniem skarżących - został błędnie wyznaczony. Jest to jednak kwestia materialnoprawna, która nie może stanowić oceny Sądu. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić wniesiony środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Wyjaśnić również trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji objętej inwestora. W orzecznictwie ukształtowane zostało bowiem stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać bowiem trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu, oprócz skarżących, status stron mają jeszcze inne osoby, jednak z mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogły one brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd uprawniony był zatem jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu, wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.