I SA/Op 562/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska-Jaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu Kluczborskiego na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 23 sierpnia 2010r., nr DPO.VIII.AA.02182-2-13/10 w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 postanawia pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa Opolskiego) pismem z dnia [...] nr [...], powołując się na art.30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.) – dalej jako: [ustawa o z.p.p.r.] oraz na Wytyczne Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 przyjęte uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162 z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zm. – dalej jako: [Wytyczne] rozstrzygnęła negatywnie protest wniesiony przez Powiat Kluczborski w związku z odrzuceniem jego wniosku o dofinansowanie projektu o nazwie "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu Kluczborskiego m.in. poprzez wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych", złożonego w ramach I naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej: RPO WO) za lata 2007-2013, nr Osi priorytetowej 4 Ochrona środowiska, nr działania 4.3 Ochrona powietrza, odnawialne źródła energii. Jak wynikało z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, w dniu [...]. Powiat Kluczborski złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego wniosek o dofinansowanie projektu pod w/w nazwą. W wyniku oceny merytorycznej II stopnia pismem z dnia 26 lipca 2010 r. poinformowano wnioskodawcę, że suma punktów przyznanych w trakcie oceny merytorycznej II stopnia nie była wystarczająca do umieszczenia projektu na liście rankingowej. Projekt otrzymał bowiem 28 punktów na 64 możliwych do uzyskania, co stanowiło 43,75% maksymalnej liczby punktów procentowych, a więc nie uzyskał wymaganych co najmniej 50% maksymalnej liczby punktów. Skutkowało to odrzuceniem wniosku na etapie oceny merytorycznej II stopnia. We wniesionym proteście wnioskodawca zakwestionował dokonaną ocenę w zakresie trzech kryteriów: 1) Nakład jednostkowy: koszt kwalifikowany inwestycji/ilość zaoszczędzonej energii, 2) Nakład jednostkowy: koszt kwalifikowany inwestycji/ograniczenie emisji (w tym niskiej emisji), 3) Kompleksowość projektu. Odnośnie kryteriów pierwszego i drugiego Powiat zwrócił uwagę na opublikowaną w dniu 27.11.2009 r. zmianę normy PN-EN 13790:2009, która w zasadniczy sposób zmieniła zasady określania jakości energii elektrycznej budynków. Przygotowując dokumentację do wniosku zlecił sporządzenie audytów energetycznych, które zostały sporządzone w oparciu o normę obowiązującą w dacie sporządzania audytu, czyli z końcem marca 2009 r. Skutkiem tego do wniosku o dofinansowanie dołączono audyty energetyczne oparte na mniej korzystnej dla wnioskodawcy normie. Tymczasem, gdyby uwzględnić nową normę, mającą zastosowanie zarówno na dzień ogłoszenia konkursu jak i na dzień dokonywania oceny merytorycznej II stopnia, to po przeliczeniu audytów energetycznych złożonych jako załączniki do wniosku o dofinansowanie uległaby zmianie ilość zaoszczędzonej energii dla 4 obiektów. Wnioskodawca zarzucił, że brak jest w Vademecum dla beneficjentów (...) wskazania, którą normę należy zastosować do obliczeń w audytach energetycznych, co powoduje, że załączone do wniosku o dofinansowanie audyty zostały sporządzone z zastosowaniem różnych metod obliczeniowych, a to w znaczący sposób (niekorzystnie) wpłynęło na obliczenie ilości zaoszczędzonej energii, istotnej przy ocenie standardu energetycznego budynku. Ta kwestia powinna być dostrzeżona przez osoby oceniające wniosek merytorycznie i wnioskodawca powinien być wezwany do przeliczenia danych ujętych w audytach załączonych do wniosku, według normy obowiązującej w dacie oceny. W związku z powyższym Powiat wniósł o ponowne dokonanie obliczeń w ramach kryteriów ad 1) i ad 2), przy zastosowaniu aktualnej normy PN-EN 13790:2009. W tym zakresie dołączono do protestu pismo audytora energetycznego N. S. z dnia 5 sierpnia 2010 r., wykonującego dla Powiatu Kluczborskiego wcześniejsze audyty energetyczne, sporządzone na potrzeby złożonego protestu, wskazujące na korzystne dla wnioskodawcy skutki zmiany w/w normy dla punktacji uzyskanej przy ocenie według kryterium ad 1) i ad 2).. Ponadto w proteście zakwestionowano również zasadność stanowiska Instytucji Zarządzającej w zakresie kryterium: Kompleksowość projektu. Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca rozpatrująca wniesiony protest uznała wszystkie podniesione w proteście zarzuty za nieuzasadnione, co skutkowało negatywnym jego rozpatrzeniem w dniu 23 sierpnia 2010 r. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na tę negatywną ocenę projektu, co nastąpiło po wyczerpaniu wymaganych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju środków zaskarżenia, Powiat Kluczborski wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą; wniósł też o uchylenie decyzji Instytucji Zarządzającej z dnia 26 lipca 2008 r. o odrzuceniu wniosku na etapie oceny merytorycznej II stopnia. Do skargi dołączono (w kopiach poświadczonych za ich zgodność z oryginałem) następujące dokumenty: Korektę wniosku o dofinansowanie złożoną w dniu 25 czerwca 2010 r. wraz z potwierdzeniem złożenia tej korekty (k. 11 i k. 12-37 akt sądowych), informację Instytucji Zarządzającej z dnia 26 lipca 2010 r. o odrzuceniu wniosku, korespondencję między stronami dotyczącą rozpatrzonego wniosku, protest z dnia 5 sierpnia 2010 r. wraz z załącznikiem w postaci pisemnej informacji audytora energetycznego N. S. z dnia 3.08.2010 r., rozstrzygnięcie protestu, oryginał uchwały zarządu Powiatu Kluczborskiego z dnia 8.09.2010 r. w sprawie udzielenia upoważnienia dla starosty i vicestarosty powiatu do złożenia i podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w zakresie negatywnego rozstrzygnięcia procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Skargę należało pozostawić bez rozpatrzenia. Zawarte w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o z.p.p.r. zasady sądowej kontroli rozstrzygnięć zapadających w postępowaniu o dofinansowanie projektów ze środków programów operacyjnych mają charakter szczególny w stosunku do trybu sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej, dokonywanej na zasadach ogólnych, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.]. Wprawdzie przepisy p.p.s.a. określone dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 mają, zgodnie z art. 30e ustawy o z.p.p.r. odpowiednie zastosowanie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, lecz wyłączono wprost zastosowanie art. 52 – 55, art. 61 § 3 – 6, art. 115 – 122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Zakres tych wyłączeń nie oznacza jednak, że wszystkie, niewymienione w art. 30e ustawy mają zastosowanie. Istotne jest bowiem ustalenie zakresu, w jakim ustawodawca wprowadził szczególne regulacje, wyłączające stosowanie przepisów p.p.s.a. niewymienionych w art. 30e ustawy. Takim szczególnym uregulowaniem są unormowania zawarte w art. 30c ust. 2 oraz ust. 5 ustawy o z.p.p.r. Określają one zasady wnoszenia skargi do sądu i wymogi formalne skargi na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu oraz skutki wniesienia skargi niespełniającej tych wymogów. W art. 30c ust. 2 ustawy o z.p.p.r. wprowadzono szczególne pojęcie "kompletności skargi" oraz skutki wniesienia skargi niekompletnej. Powołany przepis stanowi, że skarga powinna być wniesiona "wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4" (tj. o wyniku procedury odwoławczej). Skarga powinna być wniesiona w terminie 14 dni od otrzymania informacji o wyniku procedury odwoławczej i podlega opłacie. W kontrolowanej sprawie skarga została wniesiona w określonym ustawą terminie, gdyż informację o wyniku procedury odwoławczej (niezasadności protestu) doręczono w dniu 27 sierpnia 2010 r. (k.67 akt sądowych), a skargę złożono w dniu 10 września 2010 r. z uiszczeniem w tym dniu należnego wpisu. W informacji o wyniku procedury odwoławczej zawarte zostało pouczenie o treści art. 30c ust. 1 ustawy, terminie i trybie wniesienia oraz o wymogach formalnych, jakim powinna odpowiadać skarga w zakresie kompletności. W postanowieniu z dnia 21.04.2010 r. sygn. akt II GSK 345/10 (CBOiS) Naczelny Sąd Administracyjny rozważając kwestię kompletności dokumentacji stwierdził, że "przewidziany w tym przepisie obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej (...) Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego (...). Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu". Z załączonej do skargi korekty wniosku o dofinansowanie wynika, iż jako jeden z jej załączników złożono audyty energetyczne dla 4 obiektów, co do których wnioskowano o dofinansowanie. Istota sporu toczącego się na etapie procedury odwoławczej dotyczyła bowiem oceny w zakresie kryteriów odwołujących się do ilości zaoszczędzonej energii, co było oparte na ustaleniach zawartych w audytach. Do wnoszonego protestu wnioskodawca dołączył pismo audytora N. S. z dnia 5 sierpnia 2010 r., zawierające odniesienia do ustaleń zawartych w poprzednich audytach, sporządzonych na podstawie normy obowiązującej przed dniem 27. 11.2009 r. i kserokopia tego pisma została do dołączona do skargi. Zwrócić jednak należy uwagę, że rozpatrująca protest Instytucja Zarządzająca dysponowała nie tylko owym pismem, lecz przede wszystkim także załącznikami w postaci audytów dołączonych do wniosku o dofinansowanie. Do treści tych audytów wyraźnie nawiązywał sam wnioskodawca w złożonym do Instytucji Zarządzającej proteście, wskazując, że do wniosku o dofinansowanie dołączono audyty energetyczne oparte na normie obowiązującej w dacie ich sporządzenia (mniej korzystnej). Zwracał on uwagę, że uwzględnienie nowej normy mającej zastosowanie zarówno na dzień ogłoszenia konkursu jak i na dzień dokonywania oceny merytorycznej II stopnia spowodowałoby, że po przeliczeniu audytów energetycznych złożonych jako załączniki do wniosku o dofinansowanie uległaby zmianie ilość zaoszczędzonej energii dla 4 obiektów. Do tych istotnych zarzutów skarżącego odniosła się Instytucja Zarządzająca w rozstrzygnięciu protestu, co jasno wynika z jego uzasadnienia. Zatem powołane wyżej pismo audytora z dnia 5 sierpnia 2010 r. z całą pewnością nie może zastąpić dokumentów źródłowych, czyli audytów złożonych jako załączniki do wniosku. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. II GSK 322/10 stwierdzono, że obowiązkiem strony, którego uchybienie skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia, jest dołączenie do skargi wniosku z tymi załącznikami, które były przedmiotem procedury odwoławczej i następnie stały się przedmiotem skargi, a były rozważane przy rozpatrywaniu zasadności protestu. Podobne stanowisko NSA zawarł w postanowieniu z dnia 24.08.2010 r. II GSK 864/10 oraz z dnia 11 maja 2010 r. II GSK 454/10. Również w innych orzeczeniach sądy administracyjne konsekwentnie przyjmują, że niedołączenie do skargi załączników, zwłaszcza tych, które były przedmiotem procedury odwoławczej, uniemożliwia sądową kontrolę przebiegu tej procedury, opierającą się – ze względu na szybkość postępowania – na dokumentacji przedstawionej przez stronę (por. np. wyrok NSA z dnia 21.04.2010 r. II GSK 345/10, wyrok WSA z dnia 25.08.2010 r. I SA/Lu 680/10). W niniejszej sprawie z treści rozstrzygnięcia protestu jednoznacznie wynika, że audyty złożone jako załączniki do wniosku były przedmiotem rozważań przy ocenie zasadności podnoszonych w proteście zarzutów, a zatem dla skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska organu dokumenty te były niezbędne i nie mogło ich zastąpić pismo audytora N. S. z dnia 5 sierpnia 2010 r. Stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że kategoryczne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznawania skargi, do której nie dołączono dokumentów o których mowa w art. 30c ust. 2 ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 29.07.2009r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31.03.2010r., sygn. akt I SA/Ol 111/10). Brak ten nie podlega także uzupełnieniu w trybie art. 49 p.p.s.a., a więc poprzez wezwanie strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 30 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30d ust. 2 ustawy o z.p.p.r.