I SA/Op 757/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska-Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Gminy Nysa z dnia 30 listopada 2011r., nr XIII/225/11 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty targowej oddala skargę. 1.1. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. (dalej skarżąca, strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała organu Gminy Nysa - Rady Miejskiej w Nysie Nr XIII/225/11 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLIX/580/2001 tej Rady z dnia 30 listopada 2001 r. dotyczącej ustalenia wysokości stawek opłaty targowej. 1.2. Wniesienie skargi zostało poprzedzone stosownym wezwaniem z dnia 16 sierpnia 2014 r. skierowanym przez pełnomocnika strony do Rady Miejskiej w Nysie o usunięcie naruszenia prawa, które do tego organu wpłynęło w dniu 21 sierpnia 2014 r. W wezwaniu tym wskazano, że uchwała NR XIII/225/11 ustalająca wysokość stawek opłaty targowej narusza obwiązujące przepisy prawa a mianowicie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.) oraz art. 32 Konstytucji RP. W uchwale tej doszło bowiem do drastycznego i nieuzasadnionego merytorycznie podwyższenia stawek opłaty targowej, co spowodowało utratę przez męża skarżącej przychodu uzyskiwanego przez niego z działalności gospodarczej, w ramach której korzystał on z placu targowego na podstawie umowy dzierżawy zawartej z A Sp. z o.o. w [...], poddzierżawiając następnie miejsca na tym placu innym osobom prowadzącym działalność gospodarczą. Tak drastyczne podwyższenie stawek spowodowało rezygnację poddzierżawców z zawartych umów a tym samym utratę przychodu z prowadzonej przez niego działalności. Zdaniem skarżącej, negatywne skutki finansowe wynikające z zaskarżonej uchwały dotknęły bezpośrednio nie tylko jej męża A. P., ale także ją samą, z uwagi na pozostawanie z nim w małżeńskiej wspólności ustawowej. Dlatego też, utrata przez męża dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej wyczerpuje również wymóg zaistnienia naruszenia jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) dalej: [u.s.g.]. Na poparcie tego stanowiska strona przytoczyła szeroką argumentację faktyczną i prawną, jak też odwołała się orzecznictwa sądowego oraz uchwał Regionalnych Izb Obrachunkowych. 1.3. Podjętą w dniu 29 września 2014 r. uchwałą Nr [...], doręczoną stronie w dniu 10 października 2014 r., Rada Miejska w Nysie nie uwzględniła zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W szczegółowym stanowisku, zawartym w załączniku do uchwały, odniesiono się zarówno do merytorycznej argumentacji strony mającej według niej świadczyć o podjęciu skarżonej uchwały z naruszeniem prawa, jak i braku legitymacji M. P. - jako małżonki A. P. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B) - do zaskarżenia tej uchwały w trybie art. art. 101 u.s.g., ze względu na brak po jej stronie własnego interesu prawnego. 2. Skarga do Sądu. 2.1. Przedmiotowa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w ramach której ponowiono prezentowaną już uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa argumentację w kwestii naruszenia prawa materialnego, a to art. 15 ust 1 w zw. z art. 19 pkt 1 lit a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jak i art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm., dalej – O.p.) poprzez między innymi nieuzasadnione zróżnicowanie opłaty targowej w zależności od dokonanego podziału na miejsce położenia targowiska i nieuzasadnionego podniesienia jej wysokości. Z tych też powodów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazano także na istnienie, w aspekcie regulacji art. 101 u.s.g. interesu prawnego M. P. w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy w wyniku jej wadliwości doszło do utraty przez jej męża dochodu uzyskiwanego dotychczas z prowadzenia własnej działalności gospodarczej, w oparciu o dzierżawiony od A Sp. z o.o. w [...] plac targowy. Ta sytuacja bezpośrednio wpłynęła też na jej własną sytuację finansową, skoro pozostaje z mężem w małżeńskiej wspólności majątkowej. Tak więc negatywne skutki zaskarżonej uchwały mają również bezpośredni wpływ na jej własny interes prawny, co uprawnia ją do samodzielnego skorzystania z prawa do wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego. 2.2. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację faktyczną oraz prawną, przestawioną w odpowiedzi udzielonej skarżącej na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo, ponawiając swoje wcześniejsze stanowisko o braku po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu, w trybie art. 101 u.s.g., uchwały Rady Miejskiej w Nysie Nr XIII/225/11 z dnia 30 listopada 2011 r., wskazano, że sam zainteresowany w stwierdzeniu jej nieważności A. P. dwukrotnie wnosił samodzielnie skargi do Sądu, jednakże w obu jego sprawach zostały one prawomocnie odrzucone. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.)- /zwanej dalej p.p.s.a./, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 3.2. Przedmiotem skargi uczyniono w niniejszej sprawie uchwałę organu gminy, wobec czego podstawę prawną zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponieważ skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a także została wniesiona z zachowaniem terminu, to ze względów formalnych jest ona dopuszczalna. Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, Sąd jest obowiązany w dalszej kolejności do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, albowiem legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tym samym, w odniesieniu do uchwał organu gminy zaostrzone zostały przez ustawodawcę rygory dotyczące ich zaskarżania, co wynika z ich ustrojowego charakteru, jako aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak kolejne przywołane orzeczenia). Ograniczenie wynikające z ustawy samorządowej, polegające na wykazywaniu przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego, powoduje, że skarga z art.101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Dopiero naruszenie tak rozumianego jej interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Jak również uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, ( OTK-A 2008, nr 7, poz. 121), art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumiany w ten sposób, że umożliwia on zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). Chcąc zatem skutecznie zaskarżyć uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę musi dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego prawnomaterialną sferę uprawnień lub obowiązków, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Nadto, to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07). Niewątpliwie zatem legitymacja skargowa oparta na art. 101 u.s.g. musi uwzględniać naruszenie interesu prawnego (konkretnego prawa lub uprawnienia) , a nie naruszenie interesu faktycznego, na którym de facto skarżąca opiera swoje uprawnienie do zaskarżenia do sądu uchwały Rady Miejskiej w Nysie Nr XIII/225/11 z dnia 30 listopada 2011r. Interesem faktycznym skarżącej (a nie prawnym) jest bowiem umożliwienie, w wyniku stwierdzenia nieważności spornej uchwały, odzyskania przez męża utraconego dochodu z prowadzenia własnej działalności gospodarczej, co w konsekwencji prowadzić ma do powiększania majątku wspólnego, z którego ona korzysta na zasadzie wspólności majątkowej. Regulacje zaskarżonej uchwały nie pozostają bowiem w żadnym bezpośrednim związku z interesem prawnym, czy też uprawnieniami samej skarżącej, skoro nie są dla niej przepisami prawa materialnego będącymi źródłem jej własnych praw czy uprawnień. Nie mogło tym samym dojść do ich naruszenia. Podnoszona w skardze okoliczność, utraty (ograniczenia), wskutek wadliwości zaskarżonej uchwały prawa miejscowego, dochodu małżonka skarżącej uzyskiwanego z prowadzenia własnej działalności gospodarczej, w oparciu o dzierżawiony od A Sp. z o.o. w [...] plac targowy, aczkolwiek niewątpliwie przekłada się bezpośrednio również na jej własną sytuacje finansową, skoro pozostaje z nim w małżeńskiej wspólności majątkowej, to jednakże nie uprawnia skarżącej do samodzielnego skorzystania z prawa do wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego. Taką skargę ewentualnie mógłby złożyć jej mąż – A. P., gdyż ewentualne podjęcie spornej uchwały z naruszeniem prawa dotyczyłoby naruszenia jego interesu prawnego czy też uprawnienia. Zresztą z tego prawa skorzystał on dwukrotnie, jednakże w obu sprawach jego skargi złożone do tut. Sądu na tożsamą uchwałę Rady Miejskiej w Nysie Nr XIII/225/11 z dnia 30 listopada 2011r. zostały prawomocnie odrzucone (sprawy o sygn. akt. I SA/Op 557/12 i I SA/Op 428/14). Skoro zatem w realiach rozpoznawanej sprawy nie można było przyjąć, że w odniesieniu do skarżącej w dacie złożenia skargi istniał aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczący bezpośrednio jej własnej sfery prawnej interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g., skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.