I SA/Op 428/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Gminy Nysa z dnia 30 listopada 2011 r., Nr XIII/225/11 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty skarbowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300,00 zł (słownie: trzysta i 00/100) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. (dalej określanego jako: skarżący, strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała organu Gminy Nysa - Rady Miejskiej w Nysie Nr XIII/225/11 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLIX/580/2001 tej Rady z dnia 30 listopada 2001 r. dotyczącej ustalenia wysokości stawek opłaty targowej. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem z dnia 28 lutego 2014 r. skierowanym przez pełnomocnika strony do Rady Miejskiej w Nysie o usunięcie naruszenia prawa, które do tego organu wpłynęło w dniu 14 marca 2014 r. W wezwaniu tym wskazano, że uchwała NR XIII/225/11 ustalająca wysokość stawek opłaty targowej narusza obwiązujące przepisy prawa a mianowicie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.) oraz art. 32 Konstytucji RP. W uchwale tej doszło bowiem do drastycznego i nieuzasadnionego merytorycznie podwyższenia stawek opłaty targowej, co spowodowało utratę przez skarżącego przychodu uzyskiwanego przez niego z działalności gospodarczej, w ramach której korzystał on z placu targowego na podstawie umowy zawartej z Gminą, poddzierżawiając miejsca na tym placu innym osobom prowadzącym działalność gospodarczą. Tak drastyczne podwyższenie stawek spowodowało rezygnację poddzierżawców z zawartych umów a tym samym utratę przychodu z prowadzonej przez stronę działalności, co tym samym, zdaniem pełnomocnika, wyczerpuje wymóg interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) dalej: [u.s.g.]. Na poparcie tego stanowiska strona przytoczyła szeroką argumentację faktyczną i prawną jak też odwołała się orzecznictwa sądowego oraz uchwał Regionalnych Izby Obrachunkowych. Gmina - Rada Miejska w Nysie pismem z dnia 20 marca 2014 r. doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 27 marca 2014 r. udzieliła odpowiedzi, w której przedstawiła dotychczasowe działania skarżącego w sprawie przedmiotowej uchwały. Jak wyjaśnił organ, skarżący już wcześniej, bo w dniu 18 stycznia 2012 r., złożył do tego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, oparte na treści art. 101 u.s.g., w którym domagał się zmiany lub uchylenia uchwały Nr XIII/225/11 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty targowej. Wnosił o ustalenie takiego stanu w zakresie wysokości stawek tej opłaty, jaki istniał przed podjęciem tej uchwały. Rada Miejska nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa podejmując w tym zakresie uchwałę z dnia 24 lutego 2012 r. Nr XVII/263/12 i doręczając ją skarżącemu, który w dniu 19 listopada 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę wymienionego organu z dnia 30 listopada 2011 r. Nr XIII/225/11. Tenże Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 537/12 skargę odrzucił uznając, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu, co szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu tego postanowienia. Mając na względzie taki przebieg postępowania Rada Miejska w Nysie, odnosząc się do ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 28 lutego 2014 r.) stwierdziła, że wezwanie takie jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi tylko jeden raz, a zatem następne kolejne wezwania w tej samej sprawie nie mogą być uznane za wezwania w rozumieniu art. 101 u.s.g. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 277/13, LEX nr 1282955. W związku z takim stanowiskiem organu pełnomocnik skarżącego wniósł do tutejszego Sądu opisaną powyżej skargę z dnia 14 kwietnia 2014 r. (wpływ do organu w dniu 17 kwietnia 2014 r.) na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2011 r. Nr XIII/225/11, domagając się jej uchylenia lub zmiany poprzez ustalenie jednolitych stawek opłaty targowej w sposób, jaki obowiązywał do dnia wejścia w życie skarżonej uchwały. Alternatywnie wnosił o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast w związku ze wskazaniem przez organ na fakt uprzedniego wydania postanowienia o odrzuceniu skargi stwierdził, że rozstrzygnięcie tego rodzaju, mające charakter formalny a nie merytoryczny, nie stanowi przeszkody do ponownego wniesienia skargi, który to pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W zakresie żądania odrzucenia skargi podtrzymał argumentację, że wezwanie o usunięcie naruszenia prawa może być składane tylko jeden raz, a wobec tego kolejne wezwanie tego rodzaju, kierowane w odniesieniu do tego samego aktu, przez ten sam podmiot i przeciw temu samemu organowi, nie może być uznane za wezwanie, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., otwierające skutecznie termin do kolejnego wniesienia skargi. Ponieważ ponowne wezwanie należy uznać za bezskuteczne, to skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.], co winno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy. Na uzasadnienie takiego stanowiska powołano postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2013 r., II OSK 227/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - dalej [u.s.g.]), warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60), przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.),jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić dalej należy, że ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Przedstawione rozumienie omawianego wezwania stawiałoby wnoszących skargi na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji uprzywilejowanej. Dlatego też, zdaniem Sądu, ilekroć obowiązujące przepisy stanowią o środkach odwoławczych, należy przez to rozumieć prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Nie ma bowiem podstaw, by wezwanie traktować inaczej, niż inne środki odwoławcze w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z jej art. 78. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro więc ezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie, to następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06; z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 754/08; WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 605/09, WSA w Łodzi z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 678/08, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA i WSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że kolejne pismo skarżącego z dnia 28 lutego 2014 r. skierowane do tego samego organu (już po prawomocnym postanowieniu WSA w Opolu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Op 537/12) nie mogło wszcząć na nowo biegu terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu. Jak wyżej wywiedziono, każde następne pismo w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie jest wezwaniem w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i pogląd ten jest powszechnie podzielany w orzecznictwie (por. postanowienia NSA z dnia: 6 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1516/12; 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12; 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 895/11; 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 744/11). Powyższe oznacza, że w sprawie istotne było złożenie pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, złożonego w organie w dniu 18 stycznia 2012 r., na które została mu udzielona odpowiedź skutecznie doręczona dnia 12 marca 2012 r. Tym samym słuszne jest stanowisko organu, że termin do wniesienia skargi może być jedynie liczony od w/w daty. Upłynął on zatem z dniem 11 kwietnia 2012 r., natomiast skarga w niniejszej sprawie została wniesiona dopiero w dniu 17 kwietnia 2014 r., a zatem z oczywistym uchybieniem terminu do jej wniesienia. Zauważyć też należy, że już pierwsza skarga, jako wniesiona w dniu 19 listopada 2012 r., także była spóźniona, co stwierdzono w prawomocnym postanowieniu tut. Sądu z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Op 537/12 o odrzuceniu tamtej skargi. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie skarga, złożona w organie w dniu 17 kwietnia 2014 r., została wniesiona z oczywistym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a., to na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podlegała ona odrzuceniu. Podkreślić równocześnie należy, że w myśl art. 101 ust. 2 u.s.g. wcześniejsze odrzucenie skargi przez sąd administracyjny z przyczyn formalnych - bez merytorycznej oceny zasadności skargi - nie stanowi przeszkody wyłączającej jej merytoryczne rozpoznanie, o ile zostały zachowane wszystkie wymogi prawne (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 309/12). Zgodzić się należy ze skarżącym, że w sprawie nie może mieć znaczenia fakt uprzedniego odrzucenia skargi, skoro nie jest to rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., ani także w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Jednak to nie ta okoliczność legła u podstaw wydania niniejszego postanowienia, lecz uchybienie terminu do wniesienia skargi. Z powyższych przyczyn faktycznych i prawnych orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.