II SA/Ol 605/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2009r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A.S., W.S. i E.P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargi. WSA/pos.1- sentencja postanowienia W dniu "[...]" Rada Miejska podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Miasto G. - Osiedle L.". W dniu 11 czerwca 2008r. do Urzędu Miejskiego w G. wpłynęło wezwanie do usunięcia przez Radę Miejską naruszenia prawa w związku z podjęciem wskazanej uchwały. Pismo to, w którym jako wnoszący wskazani zostali A.S., W.S. i E.P., podpisane zostało jednakże tylko przez A.S., przy czym nie przedłożono wraz z tym pismem pełnomocnictwa do reprezentowania pozostałych wymienionych w nim osób przez A.S. Tego rodzaju brakiem nie była obciążona już skarga na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie rozpoznania tego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Po rozpoznaniu tej sprawy Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 25 września 2008r. (sygn. akt II SAB/Ol 44/08) odrzucił skargę stwierdzając jej niedopuszczalność z uwagi na brak przepisu prawa, który obligowałby organ do udzielenia odpowiedzi na takie wezwanie do usunięcia naruszenia zwłaszcza, że brak takiej odpowiedzi nie pozbawia strony możliwości skutecznego wystąpienia ze skargą na kwestionowaną uchwałę. W dniu 2 kwietnia 2009r. na uchwałę Rady Miejskiej z "[...]" nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Miasto G. - Osiedle L." ponownie wpłynęło wezwanie do usunięcia z obrotu prawnego tego aktu, w którym jako wnoszący po raz kolejny zostali wskazani A.S., W.S. i E.P., przy czym identycznie jak w przypadku pierwszego wezwania pismo to zostało podpisane jedynie przez A.S. Na końcu wezwania widnieje jego czytelny oraz nieczytelny podpis. Również i obecnie do wezwania nie zostało przedłożone pełnomocnictwo pozostałych wskazanych w wezwaniu osób upoważniających A.S. do ich reprezentowania w tej sprawie. W dniu 28 maja 2009r. A.S., W.S. i E.P. złożyli (za pośrednictwem Urzędu Pocztowego) w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Miasto G. - Osiedle L.". Skarga ta została podpisana przez A.S. i W.S. oraz dołączono do niej pełnomocnictwo E.P. udzielone w dniu 8 maja 2009r. upoważniające A.S. do występowania w jej imieniu przed Wojewódzkim Sąd Administracyjnym w Olsztynie. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na rażące naruszenie prawa własności właściciela nieruchomości chronionego przez Konstytucję przy uchwalaniu tego planu, jak również wadliwe zawiadomienie stron o podjętej procedurze planistycznej. Zarzucili w niej rażące naruszenie prawa oraz zasad współżycia społeczno - gospodarczego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Sądu z dnia 28 maja 2009r. skarga powyższa jako mylnie skierowana, została przekazana Radzie Miejskiej wraz z informacją, iż od dnia 1 stycznia 2006r. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się wyłącznie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ skargę powyższą wraz z załącznikami otrzymał w dniu 1 czerwca 2009r. Po przekazaniu akt niniejszej sprawy do Sądu, Przewodniczący Rady Miejskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż nietrafne są zarzuty skarżących dotyczące niezastosowania przy uchwalaniu planu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niezachowania zasad i przepisów dotyczących lokalizowania dróg publicznych. Wskazał także, iż aktualne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wymienioną uchwałą zostało skierowane przez tych samych skarżących po raz drugi, gdyż w dniu 11 czerwca 2008r. pierwszy raz wniesiono do Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na skutek podjęcia uchwały będącej przedmiotem postępowania. Wówczas sprawa pozostała bez rozpoznania przez Radę Miejską. Organ zwrócił uwagę także, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia, jako składający wezwanie zostali wskazani A.S., W.S. i E.P., natomiast podpisał się czytelnie i nieczytelnie jedynie A.S. Podniesiono także, że nie przedłożono pełnomocnictwa do reprezentowania w tej sprawie pozostałych osób, wobec czego w jego ocenie wezwanie to zostało wniesione tylko przez A.S. W dniu 14 lipca 2009r. skarżący złożyli w sprawie pismo procesowe będące odpowiedzią na skargę wraz z kopią dokumentów potwierdzających w ich ocenie stanowisko o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga wniesiona przez A.S. podlega odrzuceniu z powodu jej wniesienia z uchybieniem terminu, natomiast skargi wniesione przez W.S. i E.P. podlegają odrzuceniu wobec nie wyczerpania procedury, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwanej dalej: ustawą s.g., wynika uprawnienie do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Wniesienie tego środka prawnego następuje po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Przed zbadaniem jednak, czy w tej sprawie skarżący legitymują się interesem prawnym lub uprawnieniem, które zostało naruszone podjętą uchwałą Rady Miejskiej, Sąd w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadania, czy niniejsza skarga została wniesiona w terminie oraz czy przed jej wniesieniem został wyczerpany tryb, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy s.g. Wspomniany przepis uzależnia bowiem wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie tylko od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ale także od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia tego naruszenia i wniesienia skargi w ustawowym terminie, do którego obliczania ma zastosowanie art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Brak spełnienia którejkolwiek ze wskazanych przesłanek skutkuje odrzuceniem skargi. W rzeczonej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż A.S. dwukrotnie wzywał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwsze wezwanie zostało skierowane w dniu 11 czerwca 2008r. i pozostało bez odpowiedzi ze strony organu, natomiast kolejne zostało wniesione w dniu 2 kwietnia 2009r. Stąd w pierwszej kolejności wymaga rozważenia okoliczność, czy możliwe jest wielokrotne składanie przez tę samą osobę wezwania do usunięcia narusza prawa oraz ustalenia, od którego wezwania do usunięcia naruszenia należy liczyć termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, a następnie wyjaśnić jaki termin winien zachować skarżący aby skutecznie wnieść skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przedstawiane jest stanowisko, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwa. Nadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy s.g. w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, wnoszących skargi na podstawie art. 53 § 1 ustawy ppsa.. Przyjęcie odmiennego poglądu, że ten sam skarżący może wielokrotnie występować z wezwaniem o usunięcie naruszenia do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy s.g. Reasumując wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną, przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są zatem już wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy s.g. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, iż wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa może być skierowane w każdym czasie nie oznacza, że może nastąpić wielokrotnie i nie zmienia tego regulacja art. 101 ust. 2 ustawy s.g., odnosząca się do innej kwestii - zakazu ponownego orzekania merytorycznego w sprawie (por. postanowienie NSA z 1 października 2008r. sygn. akt II OSK 373/08, niepubl.). W sytuacji gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia należy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2008r. (sygn. akt II OSK 1420/08, niepubl.) termin do wniesienia skargi liczyć od daty pierwszego wezwania. Wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 stanowi bowiem substytut środka odwoławczego, jest sformalizowanym środkiem prawnym, podobnie jak sformalizowane jest postępowanie sądowoadministracyjne. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że WSA w Olsztynie w sprawie o sygnaturze II SAB/Ol 44/08 rozpatrywał już skargę A.S. na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia przez Radę Miejską naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia "[...]" nr "[...]". Powyższa skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008r. w związku z jej niedopuszczalnością z uwagi na brak prawnego obowiązku udzielenia przez organ odpowiedzi na takie wezwanie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego lub inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Reasumując wobec dwukrotnego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia przez A.S. prawnie skutecznym, wywołującym skutek prawny było tylko pierwsze wezwanie wniesione w dniu 11 czerwca 2008r. Następnie należy odnieść się do terminu w jakim należało złożyć skargę w rozpoznawanej sprawie, skoro ustawa o samorządzie gminnym nie precyzuje wprost w jakim terminie strona mająca interes prawny lub uprawnienie musi złożyć takie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z art. 102a ustawy s.g. wynika jedynie, iż w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy ppsa. Oznacza to, że w przypadku wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie stosuje się terminów do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy ppsa. Natomiast sama uchwała rady gminy nie przestaje być innym aktem, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy ppsa., a wobec tego należy do przypadków, do których odnosi się przepis art. 53 § 2 ustawy ppsa. Takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006r. sygn. akt II OSK 1009/06 (publikowane ONSA i WSA z 2007r. nr 2 poz. 30) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten akceptuje. Reasumując, przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają własnej regulacji określającej termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów gminy. Z uwagi na przedmiot skargi w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 53 § 2 ustawy ppsa., zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa. Ustawodawca dyspozycją tego przepisu objął te wszystkie akty, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia aktem, który strona zamierza zaskarżyć i w tych wszystkich przypadkach terminy wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pierwszym z tych terminów jest termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w przypadku, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Drugi natomiast to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. W kwestii wyjaśnienia wzajemnej relacji pomiędzy tymi dwoma terminami wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. art. II OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny, który wyjaśnił, iż "z analizy art. 53 § 2 ustawy ppsa. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Zatem skuteczne wniesienie skargi na uchwałę organu gminy może nastąpić bądź w terminie 30 dni od dnia doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli w tym terminie organ nie udzieli odpowiedzi na to wezwanie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, które Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela termin do wniesienia przez A.S. skargi na uchwałę Rady Miejskiej rozpoczął bieg z dniem 11 czerwca 2008r, czyli od daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia. Wobec powyższego skarga wniesiona przez A.S. w niniejszej sprawie złożona została z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy ppsa. Skoro bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia zostało złożone w dniu 11 czerwca 2008r., a organ nie udzielił na nie odpowiedzi, to termin do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie minął 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania - 11 sierpnia 2008r. (poniedziałek, będący zgodnie z art. 83 § 2 ustawy ppsa. następnym dniem po niedzieli - dniu ustawowo wolnym od pracy, na który przypada ostatni dzień terminu). W tym terminie skarżący nie złożył skargi, gdyż została ona złożona dopiero po ponad dziewięciu miesiącach, tj. w dniu 29 maja 2009r. - data nadania skargi w Urzędzie Pocztowym przez Sąd mylnie złożonej bezpośrednio do Sądu. W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że skarżący A.S. nie zachował terminu do wniesienia skargi, a wobec powyższego stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 oraz § 3 ustawy ppsa., Sąd orzekł jak wyżej. Odnośnie pozostałych skarżących - W.S. i E.P. - wskazać należy, że nie występowali oni do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pomimo, że zostali wpisani obok A.S. jako wnoszący wezwanie do Rady Miejskiej zarówno w piśmie z 11 czerwca 2008r., jak i z 2 kwietnia 2009r. Decydujące znaczenie ma tutaj nie okoliczność wskazania jako wnoszących wezwanie także tych skarżących w nagłówku pisma lecz okoliczność, że pisma te zostały podpisane jedynie przez A.S., zatem stanowią tylko wyraz jego działania. Przy pismach tych nie przedłożono pełnomocnictw do działania w tym zakresie przez A.S. za pozostałych skarżących, a tylko przedłożenie takich pełnomocnictw przez W.S. i E.P. potwierdzałoby fakt, że wezwania te zostały złożone także w ich imieniu. W przekazanych aktach sprawy znajduje się wprawdzie pełnomocnictwo E.P. z 8 maja 2009r., jednakże zostało ono złożone dopiero na etapie skierowania skargi do Sądu i jak wynika z jego treści upoważnia ono A.S. do występowania w imieniu mocodawczyni tylko w postępowaniu przed Wojewódzkim Sąd Administracyjnym w Olsztynie. Wobec powyższego A.S. nie posiadał upoważnienia do działania w imieniu skarżącej na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi do sądu tj. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które w literaturze oraz orzecznictwie sądowym traktowane jest jako swoiste postępowanie administracyjne. Zatem skarga W.S. i E.P. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy ppsa. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż dopuszczalna jest tylko skarga tego podmiotu, który dokonał wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o sg. Skarga podmiotu nie poprzedzona zachowaniem trybu z art. 101 ust. 1 ww. ustawy (a więc wezwaniem do usunięcia naruszeń zaskarżoną uchwałą) w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy ppsa., jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (por. NSA w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 414/06 - Lex nr 362455).