I SA/Op 783/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. Ś. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r., Nr LXXVI/1313/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i części tekstowej odnoszącej się do działki ewidencyjnej nr a, obręb G. w O., 2) zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz skarżącej B. Ś. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. Ś. (dalej jako: skarżąca lub strona), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest uchwała Rady Miasta Opola (dalej także Rada) z dnia 31 sierpnia 2023 r., Nr LXXVI/1313/23, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gosławice VIII w Opolu (Dz.Urz.Woj. Opol. z 2023 r. poz. 2621), zwaną dalej także: Planem miejscowym, Uchwałą, Planem, m.p.z.p. Skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 609), dalej jako: u.s.g. złożyła w dniu 28 marca 2024 r. (data wpływu do Sądu 26 kwietnia 2024 r.) skargę na opisany we wstępie akt prawa miejscowego w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczył należącej do niej nieruchomości, na którą składa się działka ewidencyjna nr a, obręb G., położona w O. Skarżąca, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: p.p.s.a., zarzuciła Uchwale naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej jako: u.p.z.p., poprzez przyjęcie w zaskarżonej Uchwale ustaleń niezgodnych z treścią uchwały Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej jako: Studium), polegających na zmianie przeznaczenia nieruchomości należącej do Skarżącej, położonej na działce ewidencyjnej nr a w O. w całości jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol i nr terenu 1RN-ZN), podczas gdy nieruchomość ta została ujęta w Studium jako strefa mieszkaniowa (20.1.M) z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną; 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: a) uchwalenie m.p.z.p. dla nieruchomości należącej do Skarżącej, położonej na działce ewidencyjnej nr a w O. jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej, co jest niezgodne ze Studium, albowiem w Studium działka ta została ujęta w strefie mieszkaniowej z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną; b) zamieszczenie w treści Uchwały stwierdzenia, że uchwalany plan miejscowy nie narusza aktualnych ustaleń Studium, podczas gdy w odniesieniu m.in. do działki nr a stanowiącej własność Skarżącej do takich naruszeń doszło; 3) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nadużycie przez organ władztwa planistycznego, polegające na sprzecznym z interesem publicznym oraz prywatnym ukształtowaniu planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia kryteriów wynikających ze Studium oraz stanu faktycznego nieruchomości Skarżącej, którą objął m.p.z.p.; 4) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 12 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasady proporcjonalności, dokonania nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, a dalej również przyjęciem w uchwale m.p.z.p. rozwiązań pogarszających status prawny nieruchomości Skarżącej w stosunku do tego wynikającego ze Studium, w zakresie, w jakim przedmiotowa nieruchomość, w zaskarżonej Uchwale, w całości została wyłączona z możliwości jej zabudów; 5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p., poprzez brak indywidualnego rozpoznania wniesionych przez Skarżącą uwag dotyczących projektu m.p.z.p. w zakresie, w jakim dotyczył on nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr a w O., brak przedstawienia merytorycznych motywów powodujących nieuwzględnienie uwag zgłoszonych przez Skarżącą do m.p.z.p. Uzasadniając skargę w pierwszej kolejności Skarżąca wskazała na legitymację w sprawie wynikającą z bycia właścicielem działki nr a, obręb G. w O., księga wieczysta nr [...], objętej ustaleniami m.p.z.p., w którym jej nieruchomość figuruje jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol 1RN-ZN), co uznaje za zbyt daleko idącą ingerencję w jej prawo własności nieuwzględniającą zasady proporcjonalności. W drujoej kolejności wskazałam na zarzut sprzeczność Planu ze Studium. Skarżąca zestawiła z sobą funkcje terenu wynikające z obu aktów planistycznych: w pierwszym z nich teren jej nieruchomości został oznaczony w całości jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol i nr terenu 1RN-ZN). Tymczasem - jak podniosła - nieruchomość ta została ujęta w Studium jako strefa mieszkaniowa (20.1.M) z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną. Postanowienia Studium nie przewidują, aby ww. niezabudowana nieruchomość (zarówno w przeznaczeniu podstawowym jak i uzupełniającym) miała przeznaczenie na rolnictwo i zieleń naturalną. Co najistotniejsze, działka ewidencyjna nr a nie została objęta w Studium zakazem zabudowy. W ocenie Skarżącej w Studium wskazano G. jako nowe obszary podlegające zabudowie mieszkaniowej wielo oraz jednorodzinnej. Podniosła przy tym, że w m.p.z.p. umieszczono nowy zakaz, a to zakaz zabudowy, który - w jej ocenie - nie stanowi wypełnienia, ani też rozszerzenia zakazu zawartego w Studium. Podniosła, że w przypadku przyjęcia w Planie zupełnie odmiennych, wręcz kolizyjnych ustaleń aniżeli w Studium, dochodzi do istotnego naruszenia, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na poparcie swojego stanowiska powołała szereg wyroków sądów administracyjnych. Dalej, uzasadniając zarzuty przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnych zasad równości, proporcjonalności i prawa do własności oraz zasad sporządzenia Planu miejscowego, stwierdziła, że w przypadku zaskarżonej Uchwały doszło do bezprawnego nadużycia władztwa przez organ gminy w zakresie sposobu kształtowania zagospodarowania przestrzennego. W wyniku takiego działania nastąpiła ingerencja w prawa właścicielskie przysługujące Skarżącej względem jej nieruchomości. W ocenie strony w procesie legislacyjnym doszło do sprzecznego z interesem publicznym oraz prywatnym ukształtowania m.p.z.p. bez uwzględnienia kryteriów wynikających ze Studium oraz stanu faktycznego nieruchomości. Na terenie jej nieruchomości brak jest ewidentnych czynników skutkujących racjonalnością wprowadzenia zakazu jej zabudowy. Jej zdaniem organ w żadnej mierze nie wykazał, aby na tych obszarach występowały np. tereny zalewowe, elektrownie wiatrowe, czy też w bliskiej odległości znajdowały się przedsiębiorstwa generujące duże zanieczyszczenie środowiska, etc. Zaznaczyła, że w toku procesu legislacyjnego wniosła takie uwagi pismem datowanym na dzień 27 lipca 2023 r. niemniej jednak nie otrzymała indywidualnego rozstrzygnięcia odnoszącego się do jej zastrzeżeń, co w jej ocenie doprowadziło do naruszenia przepisów u.p.z.p. Na poparcie swojej argumentacji wskazała także na pogląd prawny wyrażony w wyroku tut. Sądu z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23 - w jej ocenie - zapadłym w bardzo zbliżonym stanie faktycznym i dotyczącym tego samego m.p.z.p. Zaniem strony w sparwie nie budzi wątpliwości, że przy uchwalaniu m.p.z.p., w zakresie, w jakim jej nieruchomość w całości została wyłączona z możliwości zabudowy, doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz Konstytucji RP. To z kolei w jej ocenie doprowadziło do przekroczenia przysługującemu organowi władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, a nadto dokonania nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości Skarżącej. Z podanych w skardze powodów wniosła, na podstawie treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr a, obręb G. w O. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej oddalenie. Odniosła się obszernie i szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów. Wskazała, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy, nie stanowił on aktu prawa miejscowego ani też nie określał przeznaczenia terenów, a stanowił dokument kierunkowy, w określono pewną wizję rozwoju przestrzennego Gminy. Gmina wskazała, że skarżąca błędnie przyjęła, iż z zapisów studium wynikała "potrzeba rozwijania mieszkalnictwa", a tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Gosławice" w Opolu doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości nr a na teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni. Zarzut skarżącej o zmianie przeznaczenia w ocenie Gminy jest bezzasadny, gdyż studium nie określa przeznaczeń terenu. Nie doszło bowiem do zmiany przeznaczenia, lecz do jego określenia w oparciu o ustalenia studium, stan istniejący zagospodarowania oraz uwarunkowania terenu. Gmina Opole podkreśliła również, że w jej ocenie nie miało miejsca naruszenie prawa własności skarżącej. Tłumaczyła to faktem, iż postanowienia planu nie zmieniły stanu faktycznego, lecz jedynie go usankcjonowały. Za błędna należy uznać założenie strony, że strefa mieszkaniowa w nim wyznaczona będzie w całości zagospodarowana wyłącznie terenami zabudowy mieszkaniowej i przyjęcie, że działka a została już przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu to przeznaczenie zmienił. Za bezzasadny uznano również zarzut ukształtowania m.p.z.p. sprzecznie z interesem publicznym oraz prywatnym. Gmina Opole wskazała, że przedmiotowa działka odznacza się trudnymi warunkami fizjograficznymi, występują na niej problemy z zagospodarowaniem wód przy intensywnych deszczach, dlatego w ocenie Gminy uzbrajanie danej działki nie leży w interesie publicznym. Gmina Opole podnosi, że skarżąca utożsamia swój interes prywatny jako interes publicznym. Zdaniem organu nie można uznać, że w interes publiczny wpisuje się posiadanie przez skarżącą nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. Dalej Gmina nadmieniła, że działania organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zaznaczyła, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Podniosła również, że naruszenie prawa własności ma miejsce, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Zatem twierdzenia skarżącej, że plan ogranicza realizację uprawnień wynikających z prawa własności w postaci zakazu budowy na działce nr a obręb G. opiera się jedynie na hipotetycznym naruszaniu uprawnień skarżącej. W ocenie Gminy Opole skarżąca mogła realizować swoje prawo do przedmiotowej nieruchomości, korzystać z niej, pobierać wszelkiego rodzaju pożytki, swobodnie rozporządzać nią. Kończąc Gmina Opole stwierdziła, że w trakcie opracowywania m.p.z.p spełniono również wszystkie wymogi dotyczące rozpatrywania indywidualnych uwag dotyczących projektu planu. Zostało przyjęte bowiem, że wszystkie uwagi, podobnie jak i wnioski do planu rozstrzygane będą w formie zarządzeń Prezydenta Miasta Opole publikowanych w Bazie Aktów Własnych Urzędu Miasta Opola. Dlatego też zarzut braku indywidualnego rozpoznania przez Radę Miasta Opole uwag zgłoszonych do planu uznano za bezzasadny. W dodatkowym piśmie - replice z dnia 12 czerwca 2024 r. - Skarżąca odniosła się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę. Wyrokiem z 4 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 423/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta Opole z 31 sierpnia 2023 r., nr LXXVI/1313/23. Sąd zwrócił uwagę, że teren działki nr a nie musiał być zatem uprzednio określony i wskazany w Studium pod konkretne przeznaczenie planistyczne, tj. pod tereny 1RN-ZN. Dlatego mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że nie zachodzi zarzucana sprzeczność pomiędzy aktami planistycznymi Gminy Opole. Sąd podzielił nadto stanowisko Gminy w kwestii odnoszącej się do warunków panujących na przedmiotowej działce, tj. teren objęty planem charakteryzuje się niekorzystnymi uwarunkowaniami dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na przebieg infrastruktury technicznej przesyłowej, na sąsiedztwo obwodnicy [...], na wysoki poziom wód gruntowych i ulokowaniem gruntów wzdłuż cieku M. Przedmiotowy obszar odznacza się wahaniami zwierciadła wód gruntowych, a ponadto są to tereny w strefach obniżeń dolinnych rzeki O. i cieku M. objęte zasięgiem zalewu powodziowego w roku 1997 r. Niemal cały teren działki nr a wraz z terenami działek sąsiednich objęty jest obszarem zagrożenia powodziowego będącego wynikiem modelowania hydraulicznego dla uszkodzenia zapory zbiornika [...]. Zdaniem Sądu kontrolowany plan uwzględnił wymagania ładu przestrzennego, realizuje wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami a także ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, które - jak podadł - Skarżąca nieskutecznie podważa jako niezgodne, czy to z postanowieniami Studium, czy też z powołanymi w skardze przepisami prawa. Pismem z dnia 25 września 2025 r. strona wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 423/24, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, a także art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, iż pomiędzy ustaleniami wynikającymi ze Studium, a Planem nie zachodzi sprzeczność, podczas gdy w rzeczywistości jest wręcz przeciwnie, albowiem w całości zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości (wskazane w Studium) należącej do skarżącej, położonej na działce ewidencyjnej nr a w O. ze strefy mieszkaniowej (20.1.M) z możliwością zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej) na teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol i nr terenu 1RN-ZN), co też skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego przez naruszenie reguły związania organu gminy ustaleniami studium, gdyż w Planie Miejscowym umieszczono nowy zakaz (zakaz zabudowy), który nie stanowi wypełnienia, ani też rozszerzenia zakazu zawartego w studium; 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium z uwagi na szerokie znaczenie pojęcia "strefa mieszkaniowa" zawarte w studium, podczas gdy wykładnia powyższego zagadnienia przyjęta przez Sąd I instancji jest błędna, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odwołuje się on do wyrwanych z kontekstu postanowień zawartych w powołanym dokumencie, co poskutkowało kierowaniem się w toku rozstrzygania sprawy nieznajdującymi oparcia w studium kierunkami oraz motywami w procesie wykładni przyjętych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola i doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę; 3) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do nadużycia przez organ władztwa planistycznego, podczas gdy nie zachował on zasady proporcjonalności w treści uchwalonego planu miejscowego, albowiem stan faktyczny sprawy prowadzi do wniosku, iż nastąpiło sprzeczne z interesem publicznym i prywatnym ukształtowanie planu zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przez niezasadne zróżnicowanie przez Sąd sytuacji prawnej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej z nieruchomościami sąsiadującymi z działką nr a, a należącymi do innego podmiotu skarżącego, których to właściciele również zaskarżyli Plan i uchwała ta została w ich przypadku uchylona (vide: nieprawomocny wyrok WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 349/23), podczas gdy w obu sprawach występuje tożsamy stan faktyczny powodujący ziszczenie się przesłanek do uchylenia Planu (w tym również w przypadku skarżącej); 5) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie skutkujące wyrażeniem aprobaty dla niewspółmiernej do zasady równoważenia potrzeb publicznych i prywatnych ingerencji w prawo własności działki skarżącej oraz przekroczenia władztwa planistycznego, co w konsekwencji doprowadziło do potwierdzenia nieuzasadnionych prawnie ograniczeń i naruszeń prawa własności przysługującego skarżącej; 6) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3, Konstytucji RP przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, iż arbitralne i nieznajdujące żadnego oparcia w studium wyłączenie możliwości zabudowy mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały organ nie podjął nawet próby uzasadnienia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności nieruchomości, która de facto narusza istotę tego prawa (definitywne wyłączenie możliwości zabudowy działki przez skarżącą) Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr a należącej do skarżącej, podczas gdy w świetle podniesionych przez skarżącą zarzutów w wywiedzionej skardze "zwykłej" zaskarżona uchwała winna zostać uchylona; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: - dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia takiej oceny stanu faktycznego, która może budzić uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający całokształtu sprawy, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych; - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że nie zawiera ono dostatecznego wyjaśnienia w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia tez płynących z orzeczenia WSA w Opolu o sygn. akt I SA/Op 349/23 poprzez lakoniczne stwierdzenie, że oba wyroki zapadły w odmiennych stanach faktyczny, nie wskazując na czym ów różnice polegają, podczas gdy powołane wyżej orzeczenie (w ocenie skarżącej) zapadło w niemalże identycznym stanie prawnym, co w konsekwencji ograniczyło prawo do obrony skarżącej uniemożliwiając jej właściwe sformułowanie zarzutów; 3) art. 106 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przy orzekaniu przez Sąd I instancji faktu utraty wartości nieruchomości skarżącej wskutek przyjęcia zaskarżonej skargą uchwały, podczas gdy wprowadzony, do Planu Miejscowego zakaz zabudowy nieruchomości w sposób oczywisty czyni z tej okoliczności fakt notoryjny. W świetle tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; oraz alternatywnie, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi z 29 marca 2024 r. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr a; zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca rozwinęła zarzuty zawarte w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Opole wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2674/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Opolu oraz zasądził od Gminy Opole na rzecz Skarżącej kwotę 527 złotych kosztem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem NSA z treści Studium nie wynika wprost aby na terenach mieszkaniowych miały znajdować się grunty rolne. Takie stwierdzenie jednak nie wyłącza możliwości, aby na działce Skarżącej w planie miejscowym niemożliwym było wprowadzenie przeznaczenia rolniczego. Wynika to z przewidzianej w Studium możliwości skorygowania granic stref. Ustalenia studium wskazują teren działki skarżącej jako przeznaczony przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową, co obrazuje tabela "20 Gosławice – ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie nie nadmieniono o rolniczym przeznaczeniu terenu dla strefy mieszkaniowej 20.1.M. NSA zaakcentowało, że zgodnie ze studium strefa 20.1.M stanowi tereny najbardziej odpowiednie dla zabudowy. W myśl wskazań Sądu I instancji w obrębie stref zachodzi możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcję podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Natomiast w niniejszej sprawie ustalenia m.p.z.p. nie tyle co uzupełniły funkcję mieszkaniową 20.1.M, co zasadniczo zlikwidowały strefę 20.1.M. Treść studium co prawda nadaje znaczenie utrzymaniu w granicach Gminy gruntów rolnych, jednak zdaniem sądu kasacyjnego nie może to przesądzać o możliwości utrzymania tej funkcji na wskazanej w sposób precyzyjny w Studium strefie mieszkaniowej. Mając powyższe na względzie w sprawie NSA stwierdziło, że wymagane było dokonanie oceny na ile istniały merytoryczne podstawy do dokonania w ramach m.p.z.p. nie tyle utrzymania dotychczasowej funkcji rolnej terenu, lecz właśnie skorygowania w m.p.z.p. przebiegu granicy strefy mieszkaniowej (20.1.M), która jednoznacznie została nakreślona w Studium. Luźno określone w Studium kierunki zmian w kreowaniu polityki przestrzennej Gminy nie mogą, w ocenie NSA dawać możliwości naruszenia władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności (określonej w art. 31 Konstytucji RP) przy uchwalaniu m.p.z.p. NSA przyznał również rację skarżącej, która zarzuciła Sądowi I instancji lakoniczne stwierdzenie, iż sprawa o sygn. akt II SA/Op 349/23 odznacza się odmiennym stanem faktycznym, w sytuacji, gdy ujęte w niej działki znajdowały się w tej samej strefie mieszkaniowej w ramach tego samego obrębu Gosławice i w niewielkiej odległości od działki skarżącej, i w m.p.z.p. zostały zaliczone, tak jak działka skarżącej, do terenu o funkcji – teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej. NSA wskazał, że Sąd I instancji zobowiązany był do przedstawienia z czego wynika jego ocena prawna dotycząca postanowień Studium. Sąd kasacyjny orzekł, że w sprawie wymagane było dokonanie oceny na ile istniały merytoryczne podstawy do dokonania w ramach MPZP nie tyle utrzymania dotychczasowej funkcji rolnej terenu, lecz właśnie skorygowania w MPZP przebiegu granicy strefy mieszkaniowej (20.1.M), która jednoznacznie została nakreślona w Studium. To zaś - zdaniem NSA - wymagało oceny co należy rozumieć przez "skorygowanie" granicy, czy np. zupełna zamiana przeznaczenia danego terenu w MPZP z mieszkaniowego na rolny mieści się w pojęciu "skorygowania" granicy, co i tak dodatkowo wymaga oceny z punktu widzenia spełnienia takich przesłanek jak: nawiązanie do granic własności lub (2) szczegółowe projektowanie elementów układu komunikacyjnego lub (3) szczegółowa analiza potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego. Zdaniem NSA tego Sąd I instancji nie wyjaśnił, pomimo że wziął pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania części działki skarżącej; przebieg infrastruktury przesyłowej; a w szczególności opracowanie ekofizjograficzne, które jednak nie wyklucza możliwości zainwestowania, lecz postuluje ograniczenie jego intensyfikacji. Sąd kasacyjny podniósł, że wymagane jest wyjaśnienie na ile istnieją w odniesieniu do nieruchomości skarżącej przede wszystkim szczegółowe analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego, które warunkują, ale "skorygowanie" granicy stref nakreślonych w Studium, a nie odmienne przeznaczenie terenu strefy. W innym wypadku brak jest podstaw do stwierdzenia, że MPZP nie narusza Studium w zakresie, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty uchwalenia MPZP); jak i podaje w wątpliwości, czy ustalenia MPZP nie naruszają zasady proporcjonalności (wywodzonej m.in. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz władztwa planistycznego wynikającego z przepisów u.p.z.p. Sąd kasatoryjny wraził także stanowisko, że przy uchwaleniu planu miejscowego gminie przysługuje uprawnienie w postaci "władztwa planistycznego gminy". Władztwo to polega na przyznaniu przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi; jest to też prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania praw i obowiązków danego podmiotu; ale ma tu znaczenie przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawa i obowiązki. Wynika z tego, że władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 922/19), lecz w ramach przyznanych kompetencji. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w przysługujące prawa i obowiązki, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymienia się jako równorzędne wartości, potrzeby i okoliczności, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczy np. wymagań ochrony środowiska, prawa własności i potrzeb interesu publicznego – art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p.). Wymagane jest zatem dokonanie procesu wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów, celem stwierdzenia czy posiada usprawiedliwione podstawy ingerencja w dane uprawnienia kosztem określonego podmiotu. Jeśli mowa tu o wymogach prawnych stawianych organowi planistycznemu, to wystarczy, że wprowadzone ograniczenia muszą być możliwe do wprowadzenia i usprawiedliwione, a więc krótko mówiąc zgodne z obowiązującym prawem, do czego obliguje procedura planistyczna oparta m.in. na dopuszczalnej prawem władczej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, tj. w sposób przewidziany w Konstytucji RP (patrz: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W odniesieniu zaś do tego zagadnienia wskazywana w skardze kasacyjnej ewentualna okoliczność obniżenia wartości nieruchomości skarżącej nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. prawodawca przewidział mechanizmy odszkodowawcze, o jakich mowa w Konstytucji. Istotne z punktu widzenia legalności MPZP jest bowiem czy to wprowadzone w nim ograniczenia prawa własności realizują konstytucyjny postulat dopuszczalnej prawem władczej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, bo prawo własności nie ma i nigdy nie miało charakteru absolutnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Mając na względzie, że sprawa ze skargi strony była poddana kontroli zarówno przez WSA jak i NSA, to Sąd rozpoznając ją ponownie pominie aspekt badania, czy Skarżąca odznaczała się legitymacją do skutecznego wniesienia skargi, która została określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. W kasatoryjnym orzeczeniu NSA nie poddano pod wątpliwość ustaleń Sądu pierwszej instancji odnośnie skuteczności wniesienia skargi przez skarżącą. Z tego też powodu Sąd w składzie orzekającym uznał, że skarżącą skutecznie zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Opola Nr LXXVI/1313/23 z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu. Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno, co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy. Cytowana wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została znowelizowana z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688). Jednak zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Podobnie, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Przechodząc zaś do meritum w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że rozpoznając skargę związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2674/24, uchylającym wyrok tut. Sądu o oddaleniu skargi. Ponowna kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. Tym samym przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zacytowane przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi (por. wyrok WSA w Opolu z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 416/24). Sąd, był zatem związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego z ww. wyroku z 22 października 2025 r., iż w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić, co należy rozumieć przez "skorygowanie" granic, czy przykładowo przesunięcie granic stref, oraz czy zmiana przeznaczenia danego terenu w Planie z mieszkaniowego na rolny mieści się w tym pojęciu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, nie stanowi skorygowania, jako zmiany nieistotnej, jednoczesne przesuniecie granic i zmiana przeznaczenia gruntu, wykluczająca możliwość zabudowy, która była wcześniej dopuszczalna. Zdaniem Sądu całkowite pozbawienie strony możliwości zabudowy nie uwzględnia chociażby przysługującej jej ekspektatywy praw wynikających z prawa własności, a zatem taka ingerencja nie stanowi "skorygowania". W oceni skałdu orzekającego "skorygowanie" nie może stanowić zmiany, która diametralnie odmiennie kształtuje nie tylko stan faktyczny ale także prawny przedmiotowej działki. Przyjąć należy, że w granicach korekty dopuszczalne są powierzchowne, drobne mało istotne zmiany, które nie implikują zmian w postaci daleko idących zakazów, czy też niewpływające na zasadniczy charakter terenu. Tymczasem, co wymaga podkreślenia, na gruncie kontrolowanej sprawy poczyniona przez organ planistyczny zmiana przeznaczenia terenu działki nr a wraz z wprowadzeniem zakazu budowy wbrew postanowieniom Studium nie może być poczytywana jako zmiana nieistotna, "skorygowanie". Przypomnieć przy tym należy, że w myśl postanowień art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów planistycznych. Stosowanie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala Rada Gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Jeżeli zaś chodzi o zasady sporządzania Planu Miejscowego to organy stanowiące gminy związane są przepisami prawa, w tym europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustawa materialnoprawnymi, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Zasady sporządzania Planu Miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Bez wątpienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument kształtowania polityki przestrzennej w obrębie Gminy. W procesie planistycznym kluczową rolę odgrywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które stanowi akt wewnętrzny i określa w sposób ogólny przeznaczenie poszczególnych terenów. Ma zadanie wskazanie celów, jakimi mają odznaczać się poszczególne obszary. Studium dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Plan miejscowy ma zadanie doprecyzować postanowienia studium. Ustalenia planu miejscowego stanowią więc konsekwencje zapisów studium, a studium jest aktem elastycznym zakreślającym ramy dla swobody planowania przestrzennego. Wykazać można, że im bardziej szczegółowe będą ustalenia Studium, tym związanie nimi Planu będzie silniejsze. W wyroku NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1599/18, wskazano, że wyklucza się możliwość wprowadzenia w Planie zabudowy na obszarze objętym zakazem w studium i odwrotnie – zakazania w miejscowym planie zabudowy terenów określonych w Studium, jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy. Dlatego zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie można zgodzić się ze satwierdzeniem Gminy, że Studium nie określa statusu prawnego żadnej nieruchomości, ponieważ jest dokumentem strategicznym, kierunkowym i nie stanowi o przeznaczeniu nieruchomości. Ustaleń Studium, mimo że akt ten nie stanowi prawa miejscowego, nie można deprecjonować ani tym bardziej odbierać znaczenia. Studium jest realizacją obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej i nie jest tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz przede wszystkim zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów. Treść Planu Miejscowego powinna stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu poczynionych Studium, przy czym ma jedynie doprecyzować te zasady w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji, która wypaczyłaby ich pierwotny sens. Powtórzyć należy, że Studium nie aktem prawa miejscowego, co powoduje, że nie obowiązuje powszechnie na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, jednak o doniosłym charakterze postanowień w nim zawartych, oprócz związania nimi organów planistycznych, świadczyć może również fakt, iż ustawodawca w art. 30 ust. 1 u.p.z.p. przewidział przysługujące każdemu prawo wglądu do studium oraz otrzymania z niego wypisów i wyrysów. Potwierdza to, że Studium nie ma charakteru wyłącznie wewnętrznego, tj. nie jest to dokument służący jedynie organom, lecz pełni istotną rolę w świadomości planistycznej lokalnej społeczności. Osoby wykazujące interes prawny na obszarach nieobjętych planami miejscowymi swoje inwestycje, zamierzenia uzależniają właśnie od kierunków polityki przestrzennej wskazanych w Studium, licząc jednocześnie, że plany miejscowe, powstające w przyszłości uszanują i uwzględnią treść Studium. Natomiast jeżeli w Studium określa się kierunki zmiany w przeznaczeniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, w sytuacji gdy nie była przewidziana w studium, może zostać dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odmiennym przypadku wiązać się to będzie z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 459/25). Stanowisko takie potwierdza NSA w wyroku z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1499/23, gdzie za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego wskazuje się na zawarcie w planie całkowicie odmienne przeznaczenie terenu od tego ustalonego w studium. Na gruncie kontrolowanej sprawy Gmina przesunęła granicę strefy 20.8.Z (strefa zieleni i wód powierzchniowych) i objęła nią teren określony w Studium symbolem 20.1.M – zabudowa mieszkaniowa. Na podstawie tego w Planie Miejscowym również dokonano takiego przesunięcia oraz określono precyzyjnie granice terenów 1RN – ZN jako objętych zakazem budowy. W orzeczeniu kasatoryjnym NSA zwróciło uwagę, że Studium wskazuje teren działki Skarżącej przede wszystkim jako przeznaczony pod budowę mieszkaniową, przy jednoczesnym braku możliwości wykazania rolniczego przeznaczenia terenu 20.1.M. W Studium dla strefy mieszkaniowej przedstawiono następując postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne: funkcję mieszkaniową jedno i wielorodzinną oraz funkcję usługową. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że przeznaczając w Planie miejscowym nieruchomość Skarżącej pod teren rolnictwa z zakazem budownictwa oraz teren zieleni (1RN-ZN) organ planistyczny uczynił to w sposób jawnie niezgodny ze Studium. Nie sposób bowiem znaleźć spójności pomiędzy zapisami studium, które stanowią o zabudowie mieszkaniowej a zapisami planu. W niniejszej sprawie, co także wymaga przypomnienia, zgodnie z normą Planu na całym obszarze działki nr a wykluczono jakąkolwiek zabudowę, zarówno mieszkaniową, jak i urządzeń służących produkcji rolnej. Funkcją dominującą na terenie działki w myśl Studium jest zabudowa mieszkaniowa, zatem, nie można uznać, aby rolnicze przeznaczenie stanowiło uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Wręcz przeciwnie - przy przyjęciu zakazu jakiejkolwiek zabudowy - funkcja ta pozostaje w oczywistej opozycji do funkcji dominującej mieszkaniowej. Podkreślić warto raz jeszcze, iż mimo kierunkowego charakteru Studium, nie dopuszczalna jest jego luźna interpretacja przez organy planistyczne w trakcie sporządzania Planu Miejscowego. Wprawdzie zgodność Studium z planem nie musi oznaczać powielania ustaleń i przyjmowania identycznych stanowisk, jednak należy mieć na uwadze brak sprzeczności pomiędzy ww. aktami. Inne jest bowiem przeznaczenie terenu wyrażone w Studium, a inne w planie. Przyjęte przeznaczenie w planie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego wywoływać będzie skutki w zakresie podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy, gdy przeznaczenie ujęte w Studium będzie miało zastosowanie przy uchwalania planu miejscowego (wyrok NSA z 27 września 2007 r. ,sygn. akt II OSK 1028/07). Fakt, że Studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny jego ustalenia mają doniosły charakter i bezwzględnie wiążą organy gminy. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w Planie dotychczasowe przeznaczenie określonych terenów, wyłącznie w granicach zakreślonych postanowieniami Studium. Natomiast zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w Studium, gmina może dokonać wyłącznie po uprzedniej zmianie ustaleń zawartych w Studium (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08) Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazał Sąd kasatoryjny, z ustaleń ogólnych Studium, zawartych na str. 267 wynika, że "Studium nie odnosi się do pojedynczych działek czy budynków, lecz do jednostek urbanistycznych, w których występują poszczególne strefy. Granice stref mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczególnym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania". Powyższy zapis nie upoważnia zatem do dokonywania zmiany funkcji poszczególnych obszarów, lecz służyć ma do doprecyzowania granicy pomiędzy poszczególnymi obszarami wyznaczonymi w Studium właśnie w nawiązaniu do granic własności oraz układu komunikacyjnego. Powyższe oznacza tym samym, iż Studium dopuszcza korektę granic poszczególnych obszarów funkcjonalnych w nawiązaniu do granic własności oraz układu komunikacyjnego. W praktyce zapis taki dotyczy sytuacji, w której dana własność znajduje się przy granicy dwóch obszarów funkcjonalnych wyznaczonych w Studium, z uwagi zaś na różnice w skali opracowania Studium i planu miejscowego, przeniesienie zasięgów poszczególnych granic może być skorygowane o faktyczne granice własności. Ustalenia studium wskazują teren działki skarżącej jako przeznaczony przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową, co obrazuje tabela "20 Gosławice – ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie nie nadmieniono o rolniczym przeznaczeniu terenu dla strefy mieszkaniowej 20.1.M. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że niemożliwe do przyjęcia jest, iż działania organu stanowiącego Gminy opole odbywały się w granicach władztwa planistycznego. Podnoszony argument, iż postanowienia Studium dopuszczają możliwość korekty granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, nie prowadzi do uznania, że organy planistyczne mają w tym zakresie "wolną rękę" (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12). Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w Studium, a nie ich swobodną interpretację, czy nawet całkowitą zmianę. Gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie, ale tylko w granicach zakreślonymi przez Studium. Przyjęcie innego przeznaczenia niż to wyrażone w Studium stanowić będzie naruszenie zasad sporządzania Planu (wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2529/14). Na gruncie kontrolowanej sprawy należy zatem stwierdzić, że zmiana przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżącej wykracza poza przyjęte znaczenie "skorygowania granic". Mając dotychczas podniesione wskazać należy, iż Sąd w niniejszej sprawie uznał, że działania organów planistycznych nie można zakwalifikować jako "skorygowanie". Na skutek działań teren działki Skarżącej - co wymaga powtórzenia – całkowice zmienił przeznaczenie. Ustalenie w Planie Miejscowym przeznaczenia terenu innego niż zostało określone w Studium oznacza, że plan taki, w jakim jego ustalenia odbiegają od postanowień Studium, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Równocześnie powtórzenia także wymaga, że Studium przewidywało dla jednostki urbanistycznej Gosławice konieczność utrzymania rolniczego charakteru, ale również proponowało ten obszar dla zabudowy mieszkaniowej. Działka Skarżącej znajdowała się w obrębie strefy mieszkaniowej 20.1.M. dla której ustalono w Studium następujące zakazy: 1) lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w pasie 150 m od obwodnicy północnej, 2) lokalizacja zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w strefach bezpieczeństwa od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia; 3) lokalizacja zabudowy w strefach bezpieczeństwa od gazociągu wysokiego ciśnienia; 4) lokalizacja zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych; 4) lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w strefie mieszkaniowej. Natomiast w Planie miejscowym dla terenu, na którym znajduje się działka Skarżącej ustanowiono m.in. zakaz lokalizacji zabudowy, ze względu na położenie w obszarze zagrożenia powodziowego, będącego wynikiem modelowania hydraulicznego dla scenariusza uszkodzenia zapory zb. [...], obowiązuje stosowanie rozwiązań techniczno-konstrukcyjnych, minimalizujących skutki powodzi, w odległości do 35 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia po obu jej stronach obowiązują przepisy odrębne, d) w odległości do 11 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia po obu jej stronach obowiązują przepisy odrębne, w odległości do 7 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia po obu jej stronach obowiązują przepisy odrębne. Mając na uwadze powyższe Sąd zauważa, że zarówno Studium, jak i Plan Miejscowy ustalały dla przedmiotowej działki różne ograniczenia. Novum zawartym w Planie jest zakaz budowy związany z "funkcją rolnictwa", co nie zostało ujęte w Studium. W myśl postanowień Studium ustalenie przeznaczenia gruntu "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN)" dopuszczalne jest wg studium na gruntach sklasyfikowanych jako "tereny mieszkaniowe (B)". Rzecz jednak w tym, że w studium dla jednostki urbanistycznej "Gosławice" przewidziano cztery strefy: strefa mieszkaniowa 20.1.M, strefa usługowa 20.2.U, 20.3.U, 20.4.U, strefa aktywności gospodarczych 20.5.P, strefa zieleni i wód powierzchniowych 20.6.Z, 20.7.Z, 20.8.Z. Dopiero w planie miejscowym zapisano: przeznaczenie terenu: a) podstawowe: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren zieleni naturalnej, b) uzupełniające: teren wód powierzchniowych śródlądowych, teren komunikacji pieszo-rowerowej, uzbrojenie terenu. Jak z tego wynika, studium nie przewidywało utrzymania rolniczego charakteru istotnego w sprawie terenu i wprowadzenia zakazu zabudowy, lecz wprost oznaczało istotny w sprawie teren, jako potencjalnie inwestycyjny, co również można umotywować, cytowanymi wyżej, ogólnymi założeniami studium w zakresie rozwoju mieszkalnictwa. Tak wprowadzony przez Gminę w Planie zakaz nie stanowi uzupełnienia lub rozszerzenia dotychczasowego zakazu, stanowi nowe uregulowanie, nieukazane w Studium. O ile jeżeli zamieszczenie w Planie Miejscowym nowego zakazu jest dopuszczalne to takie jednak tylko gdy nie powoduje naruszenia postanowień Studium. W pzredmiotowej sprawie zwazywszy na charakter i skutki zakazu budowy, Sąd stwierdził, że takie działanie stanowi nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżącej, która posiada grunt, na którym potencjalnie mógłby rozpocząć inwestycję mieszkaniową. Okoliczność, że na przedmiotowej działce stanowiącej własność Skarżącej występują niekorzystne warunki, tj. wysoki poziom wód gruntowych, utrzymywanie się na powierzchni wód opadowych, jak i pobliskie położenie zbiornika [...] nie może przesądzać o wprowadzeniu ww. zakazu, a tym bardziej do wywołania stanu niezgodności planu miejscowego ze studium, a w szczególności do wprowadzania zakazu zabudowy, którego nie przewidziano w studium. Argumentację tę wzmacnia to, że jest przy tym powszechnie wiadome, iż tereny wokół zbiornika są zabudowane, w tym również budynkami nowo wzniesionymi. Nowa zabudowa mieszkaniowa istnieje również w okolicy działek, których właścicielem jest Skarżąca. Doprowadzenie działki do stanu, w którym będzie realnie możliwa ich zabudowa, bez narażenia na zalanie i bez naruszenia stosunków wodnych, to obowiązek właściciela, a "prewencyjne" działanie organu planistycznego, polegające na zakazie zabudowy stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności. W doktrynie oraz orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. W szczególności z dużą rozwagą rady gmin powinny wprowadzać w planach miejscowych całkowity zakaz zabudowy. Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się ze stanowiskiem Gminy, iż wprowadzenie zakazu budowy na działce a obręb G. nie stanowi faktycznej szkody, albowiem w skutek tego nie doszło do jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej istniejącej już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Gmina ingerując w sferę interesów prywatnych właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyrażą zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jest to fundamentalna zasada państwa prawnego, nakazująca władzom publicznym działanie w granicach rzeczywistej potrzeby i używanie najmniej uciążliwych środków. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawa własności musi znajdować szczegółowe i usprawiedliwione podstawy w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy oś sporu stanowiło ustalenie przeznaczenia w m.p.z.p. działki nr a obręb G. stanowiącej własność Skarżącej. Postanowienia Planu w tym zakresie nie pokrywały się z ustaleniami poczynionymi w Studium. W ocenie Sądu z prostego porównania postanowień Studium z roku 2018 z m.p.z.p. wynika, iż w zakresie przeznaczenia terenu działki, pod tereny rolnicze z zakazem budowy i zieleni naturalnej (1RN-ZN), sporne ich planistyczne przeznaczenie jest sprzeczne ze wskazanym w Studium przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną (20.1.M). Ocena tego, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowych lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem powinna być dokonywana nie tylko na podstawie istniejącego uprzednio faktycznego wykorzystania nieruchomości, należy uwzględniać możliwości w tym zakresie, więc podjąć się badania jak mogłaby być zagospodarowana. Organ nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego mimo uprzednio ukształtowanej ekspektatywy zabudowy odebrano skarżącej przysługujące wcześniej prawa. Zgodzić się należy, że kształtowanie polityki przestrzennej stanowi zadanie własne Gminy, lecz nie można pozwolić, iż kształtowanie to miało charakter arbitralny. Pominięcie w toku podjęcia uchwały uprawnienia wynikającego z własności do działki, tj. ekspektatywy zabudowy przysługującej Skarżącej w myśl obowiązującego dla danego obszaru Studium skutkuje przyjęciem przez Sąd, że przekroczono w tej sprawie przysługujące gminie władztwo planistyczne i jest to naruszenie istotne. Jak wskazuje TK w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10, "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Zasada ochrony praw nabytych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza wprowadzenia regulacji je ograniczających lub ich pozbawiających, jeśli wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, którym w konkretnej sytuacji powinno się przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a których realizacja nie jest w inny sposób możliwa". W przedmiotowej sprawie istotne jest twierdzenie Trybunału, że nawet wówczas należy dodatkowo ocenić, czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Z powyższych warunków wynika, że Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego. Zakres ochrony tzw. praw tymczasowych dotyczy bowiem wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych i nie obejmuje takich dziedzin życia i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyroki z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165, oraz z 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04)". Sąd dopatrzył się zatem nie tylko naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ale także naruszenia kryterium niezbędności i proporcjonalności w nałożeniu na przedmiot prawa własności skarżącej obciążenia w postaci ustalenia 1RN-ZN, wykluczającego uprawnienie do zabudowy przyznane wcześniej. Przyznać należy zatem rację Skarżącej, że doszło do naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób naruszający konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości, a w konsekwencji przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Przez istotne naruszenie zasad sporządzenia Planu należy rozumieć takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzaniu Planu Miejscowego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1499/23 "do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium dochodzi wówczas, gdy w Planie Miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w Studium". W ocenie Sądu takie naruszenie miało miejsce na gruncie kontrolowanej sprawy. Odnosząc się jeszcze do kwestii zarzutu naruszenie przez Gminę art. 18 u.p.z.p. przez brak indywidualnego rozpatrzenia uwag wskazać należy, zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu zawiera załącznik określający wykaz uwag zgłoszonych na podstawie art. 17 pkt 11 upzp, gdzie do każdej uwagi organ się odniósł odrębnie. Również załącznik nr 3 do uchwały nr LXXVI/1313/23 Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu, zawierający rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu, wymienia uwagi wniesione, lecz nieuwzględnione, oraz zawiera uzasadnienie sposobu rozpatrzenia tych uwag. Na gruncie kontrolowanej sprawy uchwała dotycząca uwag stanowi załącznik do planu miejscowego i jak już wspomniano wymienia wniesione uwagi, lecz nieuwzględnione uwagi oraz zawiera uzasadnienie. W ocenie Sądu, uwagi wniesione do projektu planu miejscowego oraz uwagi poddane pod głosowanie Rady Miasta zostały rozpatrzone indywidualnie i w sposób spełniający kryteria ustawowe. Reasumując dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Opola Nr LXXVI/1313/23 z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2023 r. poz. 2621) wykazała, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności w części graficznej i tekstowej odnoszącej się do działki skarżącej nr a obręb G. w O. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).