I SA/Op 789/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2025 r., nr SKO.40.151.2025.dr w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego w skrócie: SKO, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) z dnia 30 maja 2025 r., nr SKO.40.151.2025.dr, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Brzeskiego (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) z dnia 27 listopada 2024 r., nr KD.5430.2.459.2024.MJ, o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 lutego 2024 r. do Starostwa Powiatowego w Brzegu wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 8 lutego 2024 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz wniosek o poinformowanie o badaniu psychologicznym skarżącego, który otrzymał łącznie 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W dniu 20 maja 2024 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji odpowiedź od Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., w której wyjaśnił - ustosunkowując się do próśb skarżącego z dnia 8 kwietnia 2024 r. i z dnia 12 kwietnia 2024 r. o ponowną weryfikację wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz wniosku o badanie psychologiczne - "iż wniosek został poddany ponownej weryfikacji w dalszym ciągu stanowisko w tej sprawie pozostaje niezmienione - wnioski są zasadne". Do ww. odpowiedzi dołączono ponownie wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz wniosek o poinformowanie o badaniu psychologicznym oraz wpisano liczbę 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.  Następnie decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r., nr [...], Starosta, skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, C1, C, C1+E, C+E, T w formie egzaminu państwowego w związku z uzyskaniem liczby 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Poinformował, że wystarczającym do dokonania powyższego jest termin do 6 września 2024 r. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 11 czerwca 2024 r. W związku z niepoddaniem się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji we wskazanym terminie Starosta w dniu 2 października 2024 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień. Decyzją z dnia 27 listopada 2024 r., nr KD.5430.2.459.2024.MJ, Starosta orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami ww. kategorii. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1210, z późn. zm.), dalej w skrócie u.k.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że do dnia 6 września 2024 r. skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, na które został skierowany decyzją Starosty z dnia 3 czerwca 2024 r. Organ wskazał, że na podstawie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251) to Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i określonemu naruszeniu przypisuje określoną liczbę punktów. Wobec tego Starosta działa w oparciu o informację otrzymaną od Komendanta Wojewódzkiego Policji, zawartą we wniosku w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta jest związany treścią wniosku otrzymanego od Komendanta i działa na jego wniosek. Organ pierwszej instancji nie ma natomiast instrumentów do prowadzenia ustaleń co do zasadności wniosku. Skoro zatem skarżący nie zgłosił się we wskazanym terminie na egzamin państwowy w ramach posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami to - zdaniem Starosty - w sprawie ziściły się przesłanki ustawowe do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest krzywdzące i niezrozumiałe. Zakwestionował prawidłowość postępowania mandatowego, co - w jego ocenie - skutkowało przypisaniem zawyżonej ilości punktów karnych. Zdaniem skarżącego nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów a przystąpienie do egzaminu byłoby z jego strony uznaniem nieprawidłowości wniosku Policji jako zasadnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia 30 maja 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że zgodnie z art. 18 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji, wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, a w dalszej kolejności o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w pkt 1. Dalej organ stwierdził, że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji z dnia 3 czerwca 2024 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Za niesporną organ uznał również okoliczność niepoddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ podkreślił, że ww. przepis ze względu na swoją konstrukcję daje jednoznaczne podstawy do przyjęcia związanego charakteru decyzji, w którym to przepisie ustawodawca wprost posługuje się zwrotem "starosta wydaje", nie przewidując tutaj uznaniowości. Zatem organ pierwszej instancji miał jednoznaczny obowiązek cofnięcia uprawnienia, z samej okoliczności niewykonania obowiązku w terminie, nie mając co do tego swobody decyzyjnej. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że jakkolwiek skarżący mógł kwestionować obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji na etapie wydania decyzji w tym przedmiocie, to i tak organy nie posiadają kompetencji do przeliczania punktów karnych, będąc związane wnioskiem Policji. W skardze na powyższą decyzję skarżący opisał ilość mandatów otrzymanych 2023 r. i liczbę przypisanych mu z tego tytułu punków. Podniósł, że ukończył szkolenie, po którym ilość punktów miała wynosić 18. Stanowczo zaprzeczył, aby otrzymał mandat w wysokości 15 punktów. Podtrzymał również stanowisko, iż nie przekroczył limitu 24 punktów, dlatego nie widział potrzeby poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Końcowo wniósł o przywrócenie utraconych uprawnień przez Sąd. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Akcentował, że ma świadomość po podejmowanych czynnościach, że weryfikacji punktów karnych może dokonać jedynie Policja. Stwierdził, że nie ma zastrzeżeń do działań organów administracji bo one były związane z działaniami Policji. Podniósł, że złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji pismo o wyjaśnienie przyczyn przypisania mu większej liczby punktów karnych niż figuruje w pisemnym, przyjętym przez niego mandacie. Natomiast otrzymał odpowiedź negatywną Komendanta Wojewódzkiego Policji i nie składał żadnych środków zaskarżenia na to pismo do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 27 listopada 2024 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena - dokonana na podstawie przyjętych ustaleń - znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiło naruszenie reguł postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu oraz należycie i wyczerpująco informowano ją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zebrane w sprawie dowody były wystarczające do wydania decyzji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są zwięzłe, jednak wystarczająco wyjaśniają podstawy prawne i faktyczne wydanego orzeczenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, nadal zwanej w skrócie u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b u.k.p. Natomiast art. 18 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2328 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą zmieniającą stanowi, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14 (czyli ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 957 ze zm.), starosta wydaje decyzję: 1) o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji; [...]; 3) o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w pkt 1. Ustalając stan prawny w niniejszej sprawie, Sąd - po sprawdzeniu w Dzienniku Ustaw, czy został wydany komunikat, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - stwierdził, że do chwili obecnej nie został on ogłoszony. Z tego powodu przytoczony wyżej przepis art. 18 ustawy zmieniającej miał zastosowanie w odniesieniu do skarżącego. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku spełnienia określonej w tym przepisie przesłanki, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem. Niewykonanie przez kierowcę obowiązku, nałożonego na niego w trybie art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, obliguje zatem organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji. Zauważyć przy tym trzeba, że ustawodawca jednoznacznie rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień i zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do uchylenia tego rozgraniczenia. W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień, czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Takie ustalenia są konieczne, a zarazem wystarczające do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że decyzja Starosty z dnia 3 czerwca 2024 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego pozostaje w obrocie prawnym i nie został od niej wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia, skutkiem czego jest ona ostateczna i prawomocna. Decyzja ta wiąże stronę w zakresie wyznaczonego w niej obowiązku, a równocześnie obowiązek ten - jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy - nie został wykonany ani w terminie zakreślonym przez Starostę, ani później. W takich okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji był zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień, co też uczynił. Natomiast nawiązując do argumentacji skarżącego kwestionującej zasadność przypisania mu punktów za naruszenia zasad ruchu drogowego Sąd wyjaśnia, że przesłanką zastosowania art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej jest wyłącznie stosowny wniosek komendanta wojewódzkiego Policji z informacją o przekroczeniu 24 punktów karnych przez kierowcę w ciągu roku. Właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości wydania rozstrzygnięcia. Decyzja ta ma charakter związany, gdyż organ dysponując informacją o liczbie punktów karnych uzyskanych przez skarżącego nie ma samodzielnych uprawnień do oceny kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami. Nie ma także kompetencji do badania czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy co do naruszeń przepisów ruchu drogowego, ani też czy stwierdzonym naruszeniom przypisano właściwą liczbę punktów. Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy stanowi obligatoryjną, administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przejawem wykonania kompetencji organu w powyższym zakresie była decyzja Starosty z dnia 3 czerwca 2024 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, która - co w sprawie niniejszej jest istotne - nie podlega obecnie kontroli Sądu. W związku z argumentacją skargi podkreślenia również wymaga, że przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. Osoba, która naruszyła przepisy ruchu drogowego może podejmować próbę zakwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów w ewidencji, w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym w stosunku do obecnego postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 474/22, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich ilością, usuwaniem pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów, może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym to wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (oraz prawo wniesienia skargi na bezczynność tego organu w usunięciu punktów karnych - pkt 8 ww. przepisu). Przedmiotem skargi do sądu może być zatem akt lub bezczynność komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie prowadzonej przez niego ewidencji. Organ administracji publicznej w toku prowadzonego przez siebie postępowania w sprawie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji takich kompetencji nie posiada i -jak już wspomniano - jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (por. postanowienie NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. I OSK 2317/19 oraz WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. III SA/Łd 722/16). Natomiast jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie nie składał on żadnych środków zaskarżenia na negatywną odpowiedź Komendanta w zakresie przypisanych mu punktów. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nie mogły weryfikować liczby przypisanych punktów karnych wskazanych przez Komendanta we wniosku z dnia 8 lutego 2024 r. Prowadząc postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami nie miały bowiem kompetencji do samodzielnego ustalenia ilości punktów przypisanych stronie za naruszenie przepisów ruchu drogowego niż wynikająca z ewidencji. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy niewątpliwie wykazały zaistnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd miał również na uwadze, że - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - organy wskazały podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.