I SAB/Op 73/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Głuchołaz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu M. M. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej pismem datowanym na 19 sierpnia 2025 r., przez M. M. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) jest bezczynność Burmistrza Głuchołaz (dalej: organ, Burmistrz) w sprawie załatwienia wniosku kierowanego przez skarżącego do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej: ustawa lub u.d.i.p. Skarga została wniesiona w następującym stanie prawnym i faktycznym. W dniu 7 lipca 2025 r. wnioskodawca złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nawiązując do otrzymanego pisma organu z dnia 19 maja 2025 r. wniósł o udostępnienie "opinii, a także wniosku wraz załącznikami, który złożono w RDOŚ w celu otrzymanie tej opinii oraz informacji kto ten wniosek składał". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał formę elektroniczną, prosząc o przesłanie odpowiedzi na zwrotny adres e-mail. W dniu 14 lipca 2025 r. złożył kolejny wniosek o treści: "W Głuchołazach, w latach 2017-2019 rewitalizowano Parku Zdrojowy ze stawem przy ul. Parkowej i Józefa Lompy. Interesują mnie informacje dotyczące uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związanej z tą rewitalizacją. Moje pytania dotyczą prawidłowości złożenia wniosku i uzyskania ww. decyzji oraz ustalenia osób za to odpowiedzialnych, przy uwzględnieniu roli urzędu miasta jako inwestora (wnioskodawcy). Proszę o: 1. Kopię wniosku wraz załącznikami który został złożony w celu uzyskania ww. decyzji. 2. Wskazanie kto odpowiadał za przygotowanie i złożenie ww. wniosku oraz załączników, w szczególności Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP) - możliwe, że była to firma świadcząca takie usługi. 3. Wskazanie pracownika urzędu, który odpowiadał za uzyskanie i nadzorował proces uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach np. gdy zlecono to firmie zewnętrznej - chodzi o nadzór nad uzyskaniem decyzji dla gminy jako inwestora, czyli właściwe przygotowanie wniosku, przekazywanie informacji uzupełniających itp.". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał formę elektroniczną, prosząc o przesłanie odpowiedzi na zwrotny adres e-mail. W dniu 15 lipca 2025 r. otrzymał odpowiedź organu o treści: "W odpowiedzi na zapytanie, z dnia 7 lipca 2025 r. uzupełnione pismem z dnia 14 lipca 2025 r. uprzejmie informuję, że zapytanie jest procedowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 poz. 902). W związku z powyższym uprzejmie informuję, że w załączeniu przekazuję: 1. Kopię wniosku wraz z załącznikami w sprawie uzyskania decyzji o którą Pan pyta. Dodatkowo informują, że częścią załączników są mapy, których rozmiar nie pozwala na wykonanie ich kserokopii, mając na względzie możliwości techniczne Urzędu Miejskiego w Głuchołazach. W związku z tym, na mocy art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej informuję, że mapy te mogą zostać udostępnione do wglądu na miejscu w Urzędzie Miejskim w Głuchołazach po uzgodnieniu terminu okazania z P. W. - Sekretarzem Miasta tel. 77 409 21 00. 2. Osoby zaangażowane w proces przygotowania wniosku ujawnione są jako podpisujące przekazane Panu dokumenty. 3. Proces uzyskania decyzji był wykonywany przez pracowników Urzędu Miejskiego o których mowa w pkt. 2 odpowiedzi". W tych okolicznościach strona wniosła opisaną na wstępie skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie załatwienia jej wniosku kierowanego do niego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Formułując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj.: a) pełnej treści opinii Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2015 r., b) wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 25 września 2013 r., Nr XXXIV/355/13, (Dz. Urz. Woj. Opolskiego, poz. 2257 z dnia 18 października 2013 r.), dotyczącego terenów nieobjętych innymi planami; c) wypisu z rejestru gruntów; 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi strona skarżąca opisała przebieg postępowania począwszy od złożenia przez nią trzech wniosków, podnosząc, że w okresie od 20 maja do 12 lipca 2025 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w Głuchołazach trzy wnioski o udostępnienie informacji publicznej. W każdym przypadku, na co wskazał skarżący, organ udzielił mu jedynie częściowej odpowiedzi, nie przekazując pełnej informacji objętej wnioskiem. Zaznaczył, że w odpowiedziach na trzy złożone przez niego wnioski nie udostępniono mu następujących dokumentów: pełnej treści opinii Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2015 r.; wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/355/13 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 25 września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego, poz. 2257 z 18 października 2013 r.), dotyczącego terenów nieobjętych innymi planami; wypisu z rejestru gruntów. Podkreśliła przy tym, że przedmiotem jej drugiego wniosku (z dnia 7 lipca) była kwestia opinii RDOŚ. Nie miał przy tym wiedzy, iż opinia RDOŚ ws. której wnioskował, została uzyskana przez Urząd jako organ wydający decyzję środowiskową (de facto samemu sobie). Żądany wnioskiem wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 25 września 2013 r., Nr XXXIV/355/13 był załącznikiem do wniosku do RDOŚ (poz. 7) i powinien zostać udostępniony na podstawie jej wniosku z dnia 7 lipca 2025 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej względnie o umorzenie postępowania w całości. Argumentując wyrażone stanowisko wskazał, że w dniu 15 lipca 2025 r. w odpowiedzi na 2 wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, tj. wnioski z dnia 7 lipca i 12 lipca 2025 r. (karta 1-2) udostępniono skarżącemu żądane dokumenty (karta 3 - 42), o które wnioskował, jednocześnie wskazano skarżącemu, że w zakresie załączników graficznych, mapowych oraz koncepcji (projektu) zagospodarowania terenu zastosowanie znajduje art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej (skarżący nie wniósł o inny sposób udostępnienia tych załączników). Ponadto wyjaśniono, że we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 3 lipca 2016 r. wymieniono jako załącznik wypisy i wyrysy z rejestru gruntów, jednak w posiadanym przez Urząd Miejski zbiorze dokumentów stanowiących załączniki do ww. wniosku takiego dokumentu nie ma o czym poinformowano skarżącego w dniu 5 sierpnia 2025 r. W miejsce tego przekazano do RDOŚ dokument "Skorowidz działek według wzrastających numerów" i w złączeniu do przekazano przedmiotowy skorowidz. Zważył nadto, że opis załączników na wniosku o wydanie decyzji o środowiskowej, w powyższym zakresie, nie pokrywał się (zapewne w wyniku omyłki pisarskiej pracownika Urzędu Miejskiego przy składaniu wniosku w 2016 r.) z rzeczywiście dołączonymi do wniosku załącznikami, co wprowadziło w błąd zarówno skarżącego jak i pracownika przygotowującego dla niego wnioskowane materiały jako odpowiedź na zapytanie o udostępnienie informacji publicznej. Nadmienić należy, że zarządzeniem z 9 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 71/25, Przewodniczącej Wydziału I tut. Sądu dokonano wyłączenia z tej sprawy skargi skarżącego na bezczynność organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z 7 lipca 2025 r. (I SAB/Op 73/25) i wniosek z 14 lipca 2025 r (I SAB/Op 74/25) k. 2 akt sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawy podlegające załatwieniu w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej należą do zakresu kognicji sądu administracyjnego (art. 21 ust. 1 u.d.i.p.) nawet wtedy, gdy władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (w szczególności: organy, podmioty lub organizacje, zob. art. 4 u.d.i.p.), zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, nie są sensu stricto organami administracji publicznej. Ponadto wskazania wymaga, że celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku prawem określonej reakcji organu w załatwieniu sprawy strony. Na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie jest natomiast sporne ani wątpliwe to, że Burmistrz jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także to, że żądana informacja należy do zakresu danych uznanych przez prawodawcę za informację publiczną (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Jak wskazano powyżej sprawy podlegające załatwieniu w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej należą do zakresu kognicji sądu administracyjnego. Tym samym oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uwzględnił, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, ponieważ taki środek skarżącemu nie przysługiwał (art. 52 § 1 - 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego powodu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że - co do meritum - nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania. Przedmiotem zaskarżenia - jak wskazano powyżej - jest bezczynność Burmistrza Głuchołaz w załatwieniu wniosku strony z 7 maja 2025 r., w którym wystąpiła ona o udostępnienie jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów i informacji w sprawie przedsięwzięcia realizowanego przez gminę Głuchołazy pn.: "Rewitalizacji Dawnego Obszaru Uzdrowiskowego w Głuchołazach oraz przeprowadzeniu prac konserwatorskich kapliczek drogi krzyżowej, usytuowanych na zboczu Gór Opawskich". W tym zakresie zażądała, skierowanych do RDOŚ w Opolu, określonych ogólnie dokumentów, tj.: wniosku o wydanie opinii z załącznikami oraz samej opinii a także informacji kto ten wniosek składał. Według przesłanych drogą elektroniczną, przekazanych paczką eADM (zob. akta sprawy 2.zip) organ pismem z dnia 15 lipca 2025 r. udzielił odpowiedzi drogą elektroniczną. Pismem tym przesłał skarżącej, w reakcji na wniosek z dnia 7 lipca 2025 r., następujące dokumenty: 1) skierowany do RDOŚ w Opolu wniosek Burmistrza Głuchołaz z dnia 10 marca 2026 r. o wydanie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla pn.: "Rewitalizacji Dawnego Obszaru Uzdrowiskowego w Głuchołazach oraz przeprowadzeniu prac konserwatorskich kapliczek drogi krzyżowej, usytuowanych na zboczu Gór Opawskich"; 2) załączony do wniosku z dnia 10 marca 2026 r. wniosek Wydziału Urzędu Miejskiego w Głuchołazach o wydanie decyzji środowiskowej z dnia 7 marca 2016 r.; 3) Kartę informacyjną przedsięwzięcia; 4) wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar Zdroju w rejonie ulicy gen. Andersa w Głuchołazach, zatwierdzonym uchwalą Nr VIII/53/07 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 28 marca 2007 r.; 4) wydaną przez RDOŚ w Opolu odmowę wyrażenia opinii z dnia 29 marca 2016 r. W piśmie z dnia 15 lipca 2025 r. udzielił też odpowiedzi na pytanie, kto ten wniosek składał wskazując na osobę podpisującą się pod wnioskiem. Na wniosku z dnia 10 marca 2026 r. jest czytelna, imienna pieczęć osoby działającej z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz i jej dane skarżący może bez trudu sam odczytać. Wyjaśnił też organ, że część załączników to mapy, które ze względu na rozmiar i możliwości techniczne nie mogły być zeskanowane i wysłane za pomocą poczty email. W związku z tym poinformował skarżącego, że mogą zostać udostępnione do wglądu na miejscu w Urzędzie (zgodnie z art. 14 u.d.i.p.). Z możliwości tej, według akt, skarżący nie skorzystał. Organ udostępnił zatem skarżącemu całość posiadanych i żądanych przez skarżącego dokumentów oraz informacji. Oczekiwanie, że zamiast wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. winien być udostępniony inny plan z 2013 r. jest nieuprawnione. Organ udzieli takiej informacji o jaką skarżący się zwrócił. Dostał zatem taki wypis jaki był załączony do żądanego wniosku o wydanie opinii. Nic nie stoi to przeszkodzie by skarżący złożył nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej o inne dokumenty niż te wskazane w jego wniosku z 7 lipca 2025 r., a co do których powziął wiedzę, że zostały wydane. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednakże zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Tym samym podkreślić należy, że w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z kolei w postanowieniu z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3789/21, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, mocą art. 269 p.p.s.a., bowiem znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu organ udostępnił żądaną informację publiczną i w związku z tym nie pozostaje już w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jak podkreślano w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie NSA zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka, zdaniem NSA, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OPS 5/19. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 7055/21, przyjął, że stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Na gruncie u.d.i.p. nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Zdaniem Sądu stanowisko to - per analogiam - odnosi się do sytuacji, kiedy organ, przed wniesieniem skargi na bezczynność uczyni zadość żądaniu strony. Tak się stało w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę.