II SA/Op 10/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Krzysztofa S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie godzin pracy placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; (...) Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Krzysztofa S. jest uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 28 sierpnia 2003 r., (...) w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy P., podjęta na podstawie przepisu art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142 ze zm./. W uchwale określono dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności /par. 1/ oraz zakładów gastronomicznych ze zróżnicowaniem w zależności od strefy, do której je przyporządkowano /par. 2/. Załącznik do uchwały miał określać kwalifikację zakładów do poszczególnych stref. Uchwała podlegała wykonaniu przez burmistrza P. /par. 3/ oraz podlegała ogłoszeniu w dzienniku Urzędowym Wojewody O. /par. 4/. Wezwanie skarżącego o usunięcie naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi organu. W skardze zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji RP na skutek nierównego traktowania podmiotów gospodarczych prowadzących działalność hotelarsko - gastronomiczną i w oparciu o powyższe domagano się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej nie zaliczenia ulicy, na której położony jest lokal skarżącego, do strefy I, dla której godziny otwarcia określono jako codziennie całodobowe. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała dyskryminuje jego lokal hotelarsko-gastronomiczny, który jako jedyny w mieście znalazł się w strefie II, dla której ustalono ograniczone godziny otwarcia /od 7.00 do 24.00/. Nie uwzględniono poczynionych przez niego nakładów na remont obiektu, treści posiadanych przez niego pozwoleń na działalność gospodarczą i sprzedaż napojów alkoholowych, a także utrudniono prowadzenie działalności gospodarczej zaplanowanej na dłuższy okres czasu. Organ wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, iż uchwała wydana została z upoważnienia ustawowego, nie narusza ona jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego, natomiast zaliczenie posiadanego przez niego lokalu do strefy II spowodowało co najwyżej naruszenie jego interesu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych niż wskazane w skardze przyczyn. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów terenowych organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, na skutek skargi wniesionej przez Krzysztofa S., jest uchwała Rady Miejskiej w P., dotycząca godzin otwarcia placówek handlu i innych zakładów usługowych i gastronomicznych. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, zwanej dalej ustawą, stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /ust. 4/. Z kolei przepis art. 101 ust. 1 ustawy ustanawia obywatelskie prawo zaskarżenia uchwał organu samorządu gminnego do sądu administracyjnego, warunkując je wykazaniem, że uchwała narusza interes prawny skarżącego lub jego uprawnienia oraz uprzednim wystąpieniem o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych w stosunku do zaskarżonej uchwały, a organ - Rada Miejska w P. - nie uwzględniła wystąpienia skarżącego o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący Krzysztof S. wykazał też, że wspomniana uchwała dotyczy go osobiście, pozbawiając go prawa do prowadzenia nieskrępowanej działalności gospodarczej w wybranych przez siebie ramach czasowych. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02 /OSNAPU 2004 nr 7 poz. 114/. W tych okolicznościach skargę, należało uznać za dopuszczalną. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy w pierwszym rzędzie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy - na podstawie upoważnienia ustawowego. Takim przepisem upoważniającym do ustalenia godzin otwarcia niektórych placówek handlowych i usługowych jest powołany w zaskarżonej uchwale przepis art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142 ze zm./, w myśl którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Przepisu tego nie należy jednak rozumieć jako oddającego w ręce gmin pełną i niczym nie skrępowaną dowolność w zakresie stanowienia tego rodzaju przepisów prawa miejscowego. Z akt sprawy nie wynika, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy w P., brak jest w tym kierunku jakichkolwiek dokumentów, na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa organ nie odpowiedział, a w odpowiedzi na skargę również nie zawarto motywacji Gminy. Jedynie z wypowiedzi pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2004 r. można domniemywać, iż przyczyną podjęcia uchwały była chęć zapewnienia porządku publicznego. W tym miejscu należy przeto stwierdzić, iż w orzecznictwie NSA dotyczącym tej materii, wyrażano ze wszech miar trafne poglądy, iż zawarte w art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy upoważnienie przekazało radzie gminy do uregulowania materię ściśle związaną z prawem pracy. Rada gminy na podstawie tego przepisu może regulować prawa i obowiązki pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych z uwzględnieniem interesu konsumentów. Upoważnienie to nie obejmuje zatem uprawnienia do określania godzin otwierania i zamykania-tych placówek i zakładów z uwagi na ochronę porządku publicznego. Rada gminy określając na podstawie art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności z uwagi na ochronę porządku publicznego, przekracza zawarte w tym przepisie upoważnienie /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2000 r., II SA/Gd 93/00 - nie publ./. Z wywodu Sądu wynikało, iż art. XII par. 1 cytowanej ustawy zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Z tego wynika, że zaskarżona uchwała ma charakter wykonawczy. Na wykonawczy charakter przepisów gminnych wydanych w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 czerwca 1993 r. podjętej w sprawie I PZP 2/93 /OSP 1994 z. 9 poz. 156/ oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 1996 r. podjętej w sprawie OPS 8/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 50/. Przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci on bowiem wówczas charakter wykonawczy, stając się samodzielnym źródłem prawa. Jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny odnośnie rozporządzeń, a więc też przepisów wykonawczych, stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia /wyrok z dnia 6 marca 2000 r. wydany w sprawie o numerze P 10/99 - OTK 2000 nr 2 poz. 56/. W związku z tym wskazać należy na przedmiot regulacji ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Już z tytułu tej ustawy wynika, iż regulować ona miała kwestie związane z wprowadzeniem w życie Kodeksu pracy. Przede wszystkim zatem określa się w niej datę wejścia w życie Kodeksu pracy oraz przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym dokonuje się w niej zmiany niektórych przepisów i stanowi przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy stanowi się, że traci moc ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych /Dz.U. nr 13 poz. 56/. W ustawie tej były zamieszczone m.in. przepisy, w których upoważniono ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych /art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy/ oraz przepisy zawierające sankcję na wypadek naruszenia tak określonych godzin /art. 11 ust. 1 tej ustawy/. Przepisy te nie zostały przeniesione do Kodeksu pracy. Tym zapewne należy tłumaczyć ustanowienie w następnym przepisie ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy upoważnienia dla terenowych organów administracji państwowej do określenia na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz zastrzeżenie sankcji na wypadek naruszenia przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania tych placówek i zakładów /art. XII par. 2/. Zatem przepis art. XII ustawy przepisy wprowadzające Kodeks pracy miał w istocie uzupełniać Kodeks pracy. Kodeks pracy, jak stanowi o tym jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. Określa on między innymi czas pracy /Dział VI Kodeksu pracy/, normując oczywisty konflikt pomiędzy pracownikiem i pracodawcą, w którym ten pierwszy zmierza do skrócenia czasu pracy a ten drugi do wydłużenia. Przy działalności placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, na ten konflikt nakłada się ponadto interes konsumentów /"ludności"/, w których interesie, sprzecznym z interesem pracowników a zgodnym z interesem pracodawców, jest to aby, tego rodzaje placówki i zakłady były czynne poza powszechnie przyjętymi godzinami pracy oraz w niedziele i święta. Potrzeba uwzględnienia także interesów konsumentów należy tłumaczyć przekazanie "na dół", czyli obecnie do organów samorządu terytorialnego, kompetencji do określania godzin otwierania i zamykania tych placówek i zakładów. Rada gminy na podstawie tego przepisu może regulować prawa i obowiązki pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych z uwzględnieniem interesu konsumentów. Tym samym rada gminy określając na podstawie art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności z uwagi na ochronę porządku publicznego, przekracza zawarte w tym przepisie upoważnienie. W sytuacji, gdy przepis art. XII przywoływanej ustawy jest wyraźnie widocznym wtrętem do ustawy regulującej materię nie związaną z szeroko rozumianymi zagadnieniami utrzymania porządku publicznego i ładu społecznego, wykładnia celowościowa zaprezentowana w przywoływanym wyroku NSA jest w pełni usprawiedliwiona i uzasadniona. Przyjęcie tezy, że przepis ten wprowadza ustawowe upoważnienie do ograniczania czasu pracy niektórych placówek ze względu na potrzebę zapewnienia porządku publicznego, prowadziłoby do zaakceptowania swoistego dualizmu przepisów regulujących powyższą kwestię. Samodzielną podstawę wydawania przepisów porządkowych stanowi przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i przepis ten w sposób wyraźny wskazuje ramy w jakich w tym zakresie rada gminy może przepisy takie uchwalać. Dokonując przedstawionej wyżej wykładni art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, Sąd miał na uwadze wynikającą z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę wolności działalności gospodarczej. Stosownie do tego artykułu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Określenie czasu pracy lokali gastronomicznych, którego przekroczenie zagrożone jest sankcją /art. XII par. 2 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy/, stanowi niewątpliwie, wbrew temu co twierdzi się w odpowiedzi na skargę, ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Musi ono mieć więc wyraźne oparcie w ustawie. Podobnie wypowiedział się w innym kontekście NSA w wyroku z dnia 20 marca 2003 r., II SA/Po 1376/02 - nie publ.. Na konieczność uwzględnienia przemian społeczno-gospodarczych, jakie nastąpiły w okresie trzydziestu lat od daty uchwalenia komentowanych przepisów, a zwłaszcza powszechnej i pełnej prywatyzacji tej sfery życia i związaną z tym konieczność elastycznego podejścia do kwestii związanych z regulacją zasad działania sfery handlu, gastronomii i usług wskazano także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1994 r., SA/Łd 1130/94 /ONSA 1995 nr 3 poz. 115/. W świetle powyższego tracą na znaczeniu - skądinąd trafne -wywody skargi dotyczące nierównego traktowania obywateli prowadzących tego samego rodzaju działalność gospodarczą, na skutek ustanowienia w sposób arbitralny stref miejskich, w których obowiązują zróżnicowane zasady prowadzenia tej działalności. Wszelka ingerencja w tego rodzaju materię - nawet gdyby przyjąć tezę, że komentowane przepisy nie ograniczają organów stanowiących gminy w zakresie powodów /przyczyn/ podejmowania uchwał ograniczających godziny otwarcia niektórych zakładów usługowych -musi być starannie wyważona i organy powinny wykazać we wszelkiej korespondencji /w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa/ w sposób przekonywający dla obywatela, jakie powody i jakie racje doprowadziły do podjęcia uchwały. Brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i brak jakichkolwiek akt administracyjnych, obrazujących powyższe okoliczności uniemożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę legalności uchwały z punktu widzenia zasad wynikających z delegacji ustawowej zawartej w art. XII komentowanych przepisów i z punktu widzenia przestrzegania przez organ zasad postępowania administracyjnego /np. zasady pogłębiania zaufania - art. 8 Kpa/. Rada Gminy nie wyjaśniła w szczególności jakiego rodzaju zakład prowadzi skarżący, czy jest to obiekt hotelowy czy też gastronomiczny, czy przepis art. XII ustawy może mieć zastosowanie do hoteli, czyli zakładów z natury rzeczy czynnych całodobowo, do obowiązków których należy całodobowa obsługa gości hotelowych. Z niezrozumiałych względów obsługa ta w zakresie zapewnienia gościom dostępu do restauracji hotelowej musiałaby zostać w wyniku zaskarżonej uchwały ograniczona do ściśle określonych godzin, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z istotą działalności hotelarskiej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza art. XII par. 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W konsekwencji należało na podstawie przepisu art. 147 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak na wstępie, stanowiąc o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 ustawy i o kosztach na podstawie art. 200 ustawy