II SA/Op 119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie wniosku A w [...] z dnia 3 września 2012 r. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi L. W. na uchwałę Rady Gminy Olszanka z dnia 1 grudnia 2009 r., Nr XXXIV/211/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. L. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Olszanka z dnia 1 grudnia 2009 r., Nr XXXIV/211/09, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej uchwale zarzuciła, że została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym rażąco narusza art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wszelkie prace planistyczne związane z zaskarżoną uchwałą były wykonane bez udziału Wójta Gminy Olszanka i Rady Gminy Olszanka. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 5 tej ustawy poprzez stwierdzenie przez Radę Gminy Olszanka, że miejscowy plan nie narusza ustaleń studium, pomimo że w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały Rada nie posiadała oceny zgodności z prawem studium oraz analizy Wójta o zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych ze studium. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Olszanka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz piśmiennictwa, omówił przesłankę interesu prawnego, określoną w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdził, że skarżąca nie wykazała, by zaskarżony akt naruszał jej indywidulany i własny interes, zwłaszcza że należąca do niej nieruchomość nie leży w obszarze, którego dotyczy uchwała. Poza tym podniósł, że dokumentacja planistyczna potwierdza, iż Gmina dochowała ustawowych wymogów odnośnie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu. Wnioskiem z dnia 3 września 2012 r. A w [...], powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagała się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Jednocześnie wnosiła o odrzucenie skargi, jako przedwczesnej, ewentualnie żądała oddalenia skargi z uwagi na nieposiadanie przez L. W. legitymacji skargowej (szczegółowa argumentacja w piśmie). Wnioskowała również o przeprowadzenie wskazanych dowodów uzupełniających. Ponadto A przedstawiła stanowisko odnośnie stawianych w skardze zarzutów oraz wskazała na swój interes prawny w przedmiotowej sprawie, wynikający z posiadania szeregu nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Wywodziła, że jest zainteresowana zachowaniem stanu prawnego ukształtowanego tą uchwałą i wykonywaniem prawa własności nieruchomości w sposób zgodny z przepisami planu miejscowego. Końcowo A odnotowała, że w sprawie dotyczącej zaskarżonej uchwały, która toczyła się ze skargi męża L. W. dopuszczono ją do udziału w postępowaniu. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. A w [...], tytułem uzupełnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, podniosła, że ogólne sformułowanie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala na przyjęcie, iż regulacja ta odnosi się do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, także takiej, która dotyczy działalności planistycznej gminy. Wobec tego oraz z uwagi na argumentację zawartą w piśmie z dnia 3 września 2012 r. nie budzi wątpliwości możliwość zastosowania przez Sąd instytucji dopuszczenia A do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Przypomniała także A, że w sprawie ze skargi męża L. W. została dopuszczona do udziału w postępowaniu, a Sąd wówczas uznał, iż wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zakwestionowanym planem. Na rozprawie pełnomocnik A podtrzymał dotychczasowe stanowisko odnośnie możliwości dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Do wniosku w tym zakresie przychylił się pełnomocnik Gminy, natomiast pełnomocnik skarżącej sprzeciwił się zgłoszonemu wnioskowi, uznając, że wyrok w niniejszej sprawie będzie odnosił skutki również wobec A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowego, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (§ 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, z którym należy się zgodzić, że procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego nie można utożsamiać z "postępowaniem administracyjnym", o jakim mowa w przywołanym art. 33 P.p.s.a. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym (por. postanowienia NSA: z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 668/09; z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OZ 362/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie miejscowości Przylesie, Obórki i Jankowice Wielkie w gminie Olszanka nie została podjęta w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., lecz w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami K.p.a., lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Mamy tu zatem do czynienia z postępowaniem legislacyjnym, a nie z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Z powyższych względów, cyt. wyżej art. 33 § 2 P.p.s.a. - odnoszący się do postępowania administracyjnego - nie daje podstaw do dopuszczenia A w [...], jako uczestnika postępowania, do toczącego się postępowania sądowego wszczętego skargą L. W. - złożoną w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Podstawy takiej nie daje także art. 101 powołanej ustawy, który przewiduje możliwość wniesienia skargi na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a więc i na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie ten organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się nieuwzględnione. Przymiot strony w postępowaniu opartym na komentowanym przepisie ukształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1354/10, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zatem z powyższego wynika, tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu otwiera drogę do oceny merytorycznej dokonywanej przez Sąd. Ocena taka dotyczy bowiem rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki, która kwestionuje na drodze postępowania sądowego legalność podjętej przez gminę uchwały. Dlatego też inny podmiot, który nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, i który - tak jak A - upatruje swego interesu w utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały a nie w jej zaskarżeniu, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Końcowo wyjaśnić przyjdzie, w związku z argumentacją A, że nie może mieć wpływu na obecne rozstrzygnięcie Sądu fakt, iż wcześniej w innym toczącym się przed tut. Sądem postępowaniu została ona dopuszczona do udziału w charakterze uczestnika postępowania, ponieważ skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest tym stanowiskiem związany i prezentuje w omawianej kwestii podgląd odmienny. Wobec powyższego, wniosek A w [...] należało oddalić, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a.