II SA/Op 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie gminnego programu opieki nad zabytkami postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem procesowym z dnia 2 marca 2015 r., M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki na Zabytkami miasta Opola na lata 2012 – 2015. Skarga została złożona osobiście w siedzibie tut. Sądu w dniu 2 marca 2015 r., a następnie odesłana do organu w celu udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt administracyjnych. Ponowny wpływ skargi do tut. Sądu wraz z ww. dokumentami odnotowano w dniu 24 marca 2015 r. Z treści skargi wynika, że M. K. kwestionuje załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały, który nie zawiera informacji jednoznacznie identyfikujących lokalizację zabytków nieruchomych, w szczególności nie zawiera identyfikatorów TERYF wymaganych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., uniemożliwiając jednoznaczną identyfikację i lokalizację obiektów zabytkowych nieruchomych, przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopełnienie przez skarżącego obowiązku wezwania organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto zdaniem organu, niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem dotyczy tylko jej części, tj. załączników, a w najbliższym czasie zostaną przygotowane dokumenty wyłączające tę regulację z przedmiotowej uchwały. Organ zażądał także zasądzenia na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu wezwano skarżącego pismem z dnia 25 marca 2015 r., do wykazania w terminie 7 dni, że przed wniesieniem skargi do Sądu wyczerpał środek zaskarżenia w postaci wezwania Rady Miasta Opola, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Wezwanie powyższe, zawierające pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści spowoduje odrzucenie skargi, zostało doręczone w dniu 2 kwietnia 2015 r., co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma (k. 21). Odpowiadając na wezwanie, skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r., złożonym osobiście w siedzibie Sądu w dniu 13 kwietnia 2015 r. (data stempla Sądu), poinformował o odbytym w dniu 18 lutego 2015 r. w Ratuszu Miasta Opola spotkaniu, w którym udział wzięły władze miasta (w tym wiceprezydent) i przedstawiciele inwestora (w tym skarżący). Skutkiem ww. spotkania było, zdaniem skarżącego, wszczęcie postępowania z jego zawiadomienia. Następnie, w dniu 15 kwietnia 2015 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego, w załączeniu do którego dołączono kserokopię decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 1 kwietnia 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwaną dalej jako "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zawarte w art. 52 § 2 P.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65). Natomiast stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a., określającego terminy wniesienia skarg do sądu administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., (sygn. akt II OPS 2/07, publik. ONSAiwsa z 2007 r., Nr 3, poz. 60), stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu przy rozpoznawaniu skargi na uchwałę Rady Miasta Opola jest zbadanie, czy wniesiona przez M. K. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie gminnego programu opieki nad zabytkami jest uchwałą z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/GL – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia, dostępne są na stronie internetowej: http:// cbois.nsa.gov.pl oraz R. Gołat w: Komentarzu do art. 87 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, LEX). W niniejszej sprawie M. K. nie wykazał natomiast, że wyczerpał obligatoryjny tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 listopada 2012 r. w przedmiocie gminnego programu opieki nad zabytkami. Na wezwanie Sądu do wykazania dokonania tego obowiązku, skarżący wskazał na przeprowadzone w dniu 18 lutego 2015 r. spotkanie z władzami miasta, którego przedmiotem miała być ewidencja zabytków Miasta Opola i w wyniku którego to spotkania, zostało wszczęte "postępowanie z zawiadomienia p. M. K.". W aktach sprawy brak jest informacji o podniesionych przez skarżącego okolicznościach sprawy, w szczególności nie występuje protokół ze spotkania, nie ma też wniosku o wszczęciu postępowania, co wskazywał skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. Informacji tej nie potwierdza także zaskarżona Rada Miasta Opola, która w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi właśnie na niewyczerpanie przez skarżącego trybu zaskarżenia, tj. niewezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast, załączona do akt sprawy kserokopia decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 1 kwietnia 2015 r., nr [...], świadczy jedynie o zakończeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na zasadzie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Przywołaną decyzją Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola i umorzył postępowanie organu I instancji, a uchylona decyzja dotyczyła wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych polegających na tynkowaniu ścian zewnętrznych tynkiem cementowo-wapiennym, zabezpieczającym kapilarne podciąganie wilgoci do 12 m wysokości budynku, położonego przy ul. [...] w [...]. Ujawnione postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie odnosi się jednakże do trybu dotyczącego zaskarżenia uchwał rad gmin, określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zob. m.in. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowe wezwanie nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Jego celem jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego zachowania w sytuacji groźby wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby (remonstracji), podaniem o uchylenie lub zmianę aktu, wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Wezwanie takie jest bowiem czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, konkretyzujące podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 1874/12; z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1656/12; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12). Z powyższych względów nie można uznać, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia uchwały, albowiem przedstawione przez niego okoliczności nie mogą stanowić podstawy przyjęcia poglądu, że wezwanie do usunięcia naruszenia, skierowane do Rady Miasta Opola, zostało w sprawie złożone. W szczególności z przedstawionych informacji nie wynika jednoznacznie, czy opisywane spotkanie dotyczyło wyłącznie zaskarżonej uchwały, czy w ogóle spornej sprawy i być może postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą wyżej decyzją. Przy czym Sąd nie kwestionuje prawdziwości podanych przez skarżącego okoliczności, stwierdza jedynie, że nie wyczerpują one przesłanek prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem nie stanowią instytucji wezwania do usunięcia naruszenia, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., co orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis stanowi inaczej. Przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 P.p.s.a). Rozstrzygniecie w punkcie 2 sentencji, uzasadnia natomiast treść art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według której Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, do pism tych zalicza się także skargę