II SA/Op 136/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. H. na akt Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr 2/32/4/S/15 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany projektu stałej organizacji ruchu postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu T. H. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Prezydent Miasta Opola w dniu 8 sierpnia 2016 r. zatwierdził zmianę projektu stałej organizacji ruchu Nr 2/32/4/S/15 wprowadzającą oznakowanie B- 1 "zakaz ruchu w godz. 18-5" z dodatkową tabliczką o treści: "Nie dotyczy mieszkańców ulic Św. Wojciecha, Mały Rynek, Staromiejska, Krakowska, Rynek, Osmańczyka, Krawiecka, Muzealna, TAXI". Pismem zarejestrowanym przez organ w dniu 21 grudnia 2016 r. T. H. (dalej skarżący) wezwał organ do usunięcie naruszenia prawa, zarzucając naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003 r. Nr 177, poz. 1729, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie), poprzez wprowadzenie oznakowania B-1 na terenie ul. Zwierzynieckiej, która nie jest drogą publiczną, strefą zamieszkania oraz strefą ruchu; § 7 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez brak opinii organu zarządzającego ruchem na drodze krzyżującej się z ul. Zwierzyniecką; § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w zw. z pkt 1.5.2. załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 r. Nr 220, poz. 2181, z późn. zm. - dalej: załącznik do rozporządzenia w sprawie znaków), poprzez umieszczenie znaku B-1 w odległości mniejszej jak 10 m od znaku B-36 i B-4 oraz pkt 3.2.1. załącznika do rozporządzenia w sprawie znaków poprzez nieumieszczenie znaków dopełniających znak B-1, jak również przez nieumieszczenie na znaku C-8 tabliczki "nie dotyczy..."; § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak ewidencji zatwierdzonej zmiany projektu organizacji ruchu; § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak zawiadomienia przez jednostkę wprowadzającą organizację ruchu właściwego organu zarządzającego ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu; § 12 ust. 4 rozporządzenia poprzez niepoinformowanie zarządu drogi o utracie ważności niniejszej zmiany organizacji ruchu, w zw. z brakiem zawiadomienia, o którym mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. wskazał, że zmiana organizacji ruchu na ul. Zwierzynieckiej w Opolu nastąpiła na pisemne polecenie Prezydenta Miasta Opola. Podał, że Miejski Zarząd Dróg w Opolu w dniu ustawienia przedmiotowego znaku nie posiadał projektu zmiany organizacji ruchu. Korekta projektu zmiany organizacji ruchu została zatwierdzona w dniu 8 sierpnia 2016 r., a podstawowym projektem, do którego wprowadzono zmianę był projekt strefy płatnego parkowania. Organ odniósł się również do zarzutów T. H., jak też poinformował, że Wydział Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej UM Opola przystąpił do opracowania nowego projektu stałej organizacji ruchu obejmującego skrzyżowanie ul. Zwierzynieckiej - Krakowskiej i pl. Wolności oraz ul. Zwierzyniecką i odcinek Małego Rynku, który po zatwierdzeniu projektu zostanie przekazany do realizacji Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu. W dniu 17 lutego 2017 r. T. H., wskazując na treść art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 z późn. zm. - powinno być: Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na akt Prezydenta Miasta Opola dotyczący zatwierdzonej zmiany projektu stałej organizacji ruchu, nr 2/32/4/8/15 z dnia 8 sierpnia 2016 r. Na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Opisany akt skarżący zaskarżył w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 1997 r. Nr 98, poz. 602 z późn. zm. - powinno być: Dz. U. z 2012 r. poz.1137, z późn. zm. - dalej: Prawo o ruchu drogowym), powtórzył część zarzutów przedstawionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, zasądzenia kosztów postępowania, dołączenia w poczet materiału dowodowego przedłożonych do skargi dokumentów i nakazania organowi przedłożenia kompletnej dokumentacji niniejszej zmiany projektu organizacji ruchu. Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi, powołując się na orzecznictwo, skarżący podniósł, iż w dniu 12 września 2016 r. po godz. 18.00 prowadząc prywatny pojazd poruszał się pl. Wolności w Opolu i zgodnie z dyspozycją znaku C-8 skręcił w prawo w ul. Zwierzyniecką, następnie został zatrzymany przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i nałożono na niego mandat karny za niezastosowanie się do oznakowania B-1. Skorzystał z odmowy przyjęcia mandatu, w wyniku czego został uznany winnym wykroczenia z art. 92 § 1 K.w. wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w [...]. Dodał, że wadliwie podjęta organizacja ruchu bezpośrednio przyczyniła się do próby ukarania go mandatem, a następnie w wyniku jego nieprzyjęcia wszczęciem przeciwko niemu postępowania sądowego, które do dnia wniesienia skargi się toczy, bowiem w terminie zawitym 7 dni złożył sprzeciw. W ocenie skarżącego, powyższa okoliczność świadczy, iż jego interes prawny ma charakter realny, indywidualny i bezpośredni, ponieważ nałożono na niego dodatkowy obowiązek (sankcja z art. 92 § 1 K.w.) na skutek wadliwego projektu organizacji ruchu, który wprowadził sprzeczne oznakowanie. Wyjaśnił, że jako kierujący, stosując się do pierwszego oznakowania, jednocześnie został zmuszony nie podporządkować się normie wynikającej z kolejnego oznakowania, tj. B-1 "zakaz ruchu". Skarżący podkreślił, że zaskarżenie niniejszego aktu ma ogromne znaczenie w sprawie, albowiem w orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntował się pogląd, iż odpowiedzialność za wykroczenie na gruncie art. 92 § 1 K.w. może wynikać tylko z legalne ustawionego znaku, czyli ustanowionego przez uprawniony podmiot, na podstawie odpowiedniej procedury. Na koniec wywiódł, że według orzecznictwa wszelkie występujące w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej "na podstawie art. 101 u.s.g. powinny być interpretowane na korzyść ochrony praw obywateli i tym samym na rzecz przynależnego im prawa do sądu". Następnie skarżący podniósł, że na pl. Wolności znajduje się oznakowanie C-8, które w myśl pkt 4.2.8 załącznika do rozporządzenia stosuje się w celu wskazania kierującym obowiązku skrętu w prawo lub w lewo. Znak nie posiada żadnych wyłączeń a zatem każdy kierujący, o każdej porze dnia, może dokonać skrętu w prawo lub w lewo. Jednocześnie, w obrębie skrzyżowania pl. Wolności i ul. Zwierzynieckiej umieszczono znak B-1, który zabrania w godz. 18.00 - 5.00 wjazdu w ul. Zwierzyniecką z wyłączeniem mieszkańców ulic Św. Wojciecha, Mały Rynek, Staromiejska, Krakowska, Rynek, Osmańczyka, Krawiecka, Muzealna oraz TAXI. Z definicji oznakowania B-1 zawartej w pkt 3.2.1. załącznika do rozporządzenia wynika, iż oznakowanie to stosuje się w celu zaniknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Skarżący zauważył, że oznakowanie C-8 umieszczone na pl. Wolności nie ma oznakowania dopełniającego względem oznakowania B-1 na ul. Zwierzynieckiej, a wręcz oznakowania te są ze sobą sprzeczne, ponieważ dopuszcza skręt w prawo o każdej porze dnia i każdemu uczestnikowi ruchu drogowego. Podkreślił, iż poprzednia organizacja ruchu nie przewidywała zakazu ruchu na ul. Zwierzynieckiej, a zatem organ powinien zbadać przed wyborem sposobu oznakowania w świetle pkt 4.1.1. załącznika do rozporządzenia czy zastosowanie znaku zakazu skrętu w prawo nie przekaże jadącym bardziej wyraziście, niż odpowiedni znak nakazu jazdy przez skrzyżowanie w odpowiednich kierunkach. Tymczasem z dokumentacji projektu organizacji ruchu nie wynika, aby organ podejmował odpowiednie kroki w tej kwestii. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie oznakowania B-1 przy wjeździe na ul. Zwierzyniecką doprowadziło też do naruszenia pkt 1.5.2. załącznika do rozporządzenia poprzez umieszczenie ww. oznakowania w projekcie organizacji ruchu w odległości mniejszej jak 10 m od kolejnego znaku. Mimo tak precyzyjnego przepisu znak B-1 znajduje się w odległości 6,5 m od oznakowania B-36 oraz B-4, co przyznał organ w odpowiedzi na wezwanie. Skarżący wskazał, że zatwierdzenie zmiany projektu stałej organizacji ruchu narusza także § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak ewidencji. Obowiązek ten wynika z regulacji zawartej w ust. 1 ww. przepisu, w myśl której organ zarządzający ruchem prowadzi ewidencję projektów zatwierdzonych organizacji ruchu. Poza tym - w ocenie skarżącego - przedmiotowa organizacja została zatwierdzona z naruszeniem § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem. W tym zakresie, przytaczając treść § 8 ust. 7, § 12 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, wyjaśnił, że z informacji uzyskanych od Prezydenta Miasta Opola w trybie dostępu do informacji publicznej oraz wglądu do dokumentacji projektu organizacji ruchu wynika, iż zarządca drogi (Miejski Zarząd Dróg) określił termin wprowadzenia organizacji ruchu na 12 lipca 2016 r. poleceniem wykonania - zlecenie Nr 16/16 z dnia 6 lipca 2016 r., podczas gdy w § 8 ust. 7 rozporządzenia określono podmiot, który ustala termin wprowadzenia organizacji ruchu i jest nim organ zarządzający ruchem, czyli Prezydent Miasta Opola. W odniesieniu do tego wskazał, że w niniejszej sprawie powyższy termin został ustalony przez niewłaściwy podmiot, tj. zarządcę drogi (Miejski Zarząd Dróg). Skarżący wskazał, że wprawdzie organ podał, iż w dniu 15 lipca 2016 r. na posiedzeniu Komisji Bezpieczeństwa ds. Ruchu Drogowego właściwy Komendant Policji oraz organ zarządzający ruchem zostali powiadomieni o wprowadzeniu przedmiotowej zmiany organizacji ruchu, jednakże nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym, że takie powiadomienie miało miejsce. Odnotował, że nawet gdyby uznać, iż doszło do prawidłowego powiadomienia ww. podmiotów, to Prezydent Miasta Opola powinien był zawiadomić zarząd drogi o utracie ważności przedmiotowej organizacji, po myśl § 12 ust. 4 rozporządzenia, gdyż w terminie, o którym mowa w § 8 ust. 7 rozporządzenia nastąpił brak powiadomienia, o którym mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Termin wprowadzenia organizacji ruchu został określony na 12 lipca 2016 r., a powiadomienie organu zarządzającego ruchem oraz właściwego komendanta Policji o wprowadzeniu organizacji ruchu nastąpiło 15 lipca 2016 r., a zatem 3 dni po terminie jej wprowadzenia. Podsumowując skarżący zaakcentował, że "Taki akt stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP", na gruncie dotychczasowego orzecznictwa TK. Podkreślił, iż z art. 2 Konstytucji wynika cecha demokratycznego państwa prawnego, w którym chroni się zaufanie do państwa i stanowionego przez niego prawa. Niezależnie od powyższego organ dopuścił się również naruszenia art. 7 Konstytucji RP, podejmując akt prawa miejscowego sprzeczny z art. 10 ust. 6 ustawy w zw. z rozporządzeniem. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przede wszystkim podniósł, że skarżący nie wykazał aby miał interes prawny we wniesieniu skargi, czyli uprawnienia do wniesienia skargi wynikającego z konkretnej normy prawnej (najczęściej o charakterze materialnym), na podstawie którego mógłby domagać się konkretyzacji jego uprawnień bądź obowiązków albo żądać kontroli legalności określonego aktu. Dodał, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarżący tego nie wykazał. Wskazane przez niego przepisy prawa, których naruszenie zarzuca, odnoszą się do obowiązków i uprawnień Prezydenta Miasta a nie skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi organ dowodził, iż są bezpodstawne, albowiem zaskarżona czynność nie narusza prawa. Dodał, że swoje stanowisko szczegółowo opisał w odpowiedzi na wezwanie skarżącego z dnia 13 grudnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta Opola. Wyjaśnił organ, że skarżący został poinformowany, iż podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (§ 4 ww. rozporządzenia). Prezydent Miasta Opola, będąc organem zarządzającym ruchem w mieście na prawach powiatu jakim jest Opole, był więc uprawniony do zmiany przedmiotowej organizacji ruchu w świetle art.10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podstawowym projektem, do którego wprowadzono zmianę był projekt strefy płatnego parkowania. Zmiana była zasadna. Następnie odnotował, że szczegółowe wyjaśnienie "bezzasadności" zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze zostało dodatkowo ujęte w załączniku do niniejszej odpowiedzi, zatytułowanym "Ocena zarzutów zawartych w skardze z dnia 16.02.2017 r. Pana T. H. ...", dokumentu sporządzonego przez Kierownika Referatu Dróg i Oświetlenia Miasta Wydziału ITiGK UM Opola. Z załączonego pisma wynika, że opracowano nowy projekt organizacji ruchu obejmującego skrzyżowanie ul. Zwierzynieckiej - Krakowska i pl. Wolności, który uwzględnia likwidację znaku C-8 "nakaz jazdy w prawo lub lewo" na pl. Wolności, poszerzenie istniejącego przejścia dla pieszych przez ul. Zwierzyniecką oraz uporządkowanie odległości słupków ze znakami pomiędzy sobą do 10 m i odległości słupków i znaków od krawędzi jezdni min. 0,5 m. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżący stwierdził, iż organ wadliwie uważa, że nie wykazał interesu prawnego do zaskarżenia aktu, skoro na podstawie wadliwej organizacji ruchu doszło do ukarania kierującego w trybie art. 92 § 1 K.w., a więc zostało podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie jego praw i obowiązków. Nadto postępowanie sądowe w przedmiocie wykroczenia nie zostało prawomocnie zakończone, zatem interes prawny jest nadal aktualny, nastąpiła bowiem konkretyzacja jego obowiązku. Dodatkowo jeszcze raz zauważył, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego nie stanowi wykroczenia z art. 92 § 1 K.w. niepodporządkowanie się dyrektywie płynącej ze znaku drogowego ustawionego przez podmiot nieuprawniony, bez zachowania obowiązującej procedury. Stwierdził, że dla zasadności wniesienia skargi nie ma żadnego znaczenia, że organ poinformował go o przystąpieniu do opracowania nowego projektu organizacji ruchu, nawet gdyby wadliwy akt został uchylony przez organ. W ocenie skarżącego, organ niejako sam się przyznał do naruszenia prawa, wprowadzając nowy projekt zatwierdzony w dniu 31 stycznia 2017 r. m.in. likwidujący sprzeczne oznakowanie C-8 z pl. Wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." W niniejszej sprawie zarządzenie zatwierdzające zmianę projektu stałej organizacji ruchu niewątpliwie stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Natomiast zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały, zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że: "Prawo zatem do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów." Przyjdzie stwierdzić, że skarżący dochował terminu określonego przez art. 53 § 2 P.p.s.a., jak i wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 87 powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym przyjmuje się, ze przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Na zasadzie tego unormowania warunkiem skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie jest wykazanie przez skarżącego, że dane zarządzenie naruszyło jego interes prawny. Stąd przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy ten akt narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, zatwierdzona zarządzeniem zmiana projektu stałej organizacji ruchu nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Konstrukcja przyjęta w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa legitymację strony skarżącej. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi po myśli art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego (przykładowo, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt , IV SA 1486/01; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 994/15, LEX nr 1947803; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, LEX nr 1657653). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest niezgodność z prawem uchwały organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. W rozpatrywanej sprawie skarżący powinien wykazać, że zaskarżonym aktem Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie zatwierdzonej zmiany projektu stałej organizacji ruchu został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por.: wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). W niniejszej sprawie skarżący wywiódł swój interes prawny z faktu ukarania go mandatem na podstawie art. 92 § 1 K.w., gdyż zostało podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie jego praw i obowiązków. Stąd jego interes jest osobisty, indywidualny, konkretny, jak też nadal aktualny, bowiem na podstawie wadliwej organizacji ruchu doszło do ukarania kierującego, a postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzonego wykroczenia nie zostało prawomocnie zakończone. Stwierdził, że skoro zaskarżony akt prawny został zatwierdzony, to naruszony został jego interes prawny, ponieważ ukarano go mandatem karnym na podstawie zatwierdzonej zmiany projektu stałej organizacji ruchu dokonanej z naruszeniem omówionych norm ustawowych. W odniesieniu do tego na wstępie przyjdzie dostrzec, że niewątpliwie zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego, jednakże skarżący nie wykazał, że zaskarżony akt narusza konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na jego sytuację prawną. Stwierdzić trzeba, że wskazane w skardze przez skarżącego regulacje § 8 ust. 5 pkt 2, § 9 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729, z późn. zm. - dalej: nadal rozporządzenie), odnoszą się bowiem do obowiązków leżących po stronie organu, a nie skarżącego. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 6 i ust. 12 Prawa o ruchu drogowym, jest - w ocenie Sądu - nietrafny. Według art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, natomiast ust. 12 art. 10 Prawa o ruchu drogowym stanowi delegację dla właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie kwestionowany akt zatwierdzający zmiany projektu stałej organizacji ruchu podjęty został przez uprawniony organ z zastosowaniem ww. rozporządzenia. Jednocześnie odnotować należy, że wykroczenie określone w dyspozycji art. 92 § 1 K.w. ma charakter powszechny i formalny, a więc może je popełnić każda osoba, nie stosując się do znaku lub sygnału, przez działanie lub jego zaniechanie, umyślnie lub nieumyślnie, bez skutku w postaci realnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Na mocy tego przepisu wymierzana jest kara grzywny, a podstawą odpowiedzialności za wykroczenie z komentowanego przepisu jest to, aby znak, sygnalizator, sygnalizacja lub polecenie były ustawione przez uprawniony organ lub pochodziły od funkcjonariusza czy innej osoby uprawnionej do kierowania ruchem drogowym lub kontroli ruchu drogowego w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w przepisach prawa. Artykuł 92 K.w. sankcjonuje naruszenie art. 5 Prawa o ruchu drogowym zobowiązującego uczestników ruchu i inne osoby znajdujące się na drodze do stosowania się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. Skarżący w skardze trafnie odwołał się do utrwalonego poglądu Sądu Najwyższego, że nie stanowi wykroczenia określonego w art. 92 § 1 K.w. niepodporządkowanie się dyrektywie wynikającej ze znaku drogowego ustawionego przez podmiot nieuprawniony lub bez zachowania obowiązującej procedury, bowiem warunkiem odpowiedzialności za wykroczenie określone w art. 92 § 1 K.w. jest legalny charakter tego znaku (wyroki SN z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 445/07, LEX nr 393935 oraz z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt V KK 34/16, LEX nr 2004223). Ponadto Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I KZP 15/09 (OSNKW 2009, Nr 10, poz. 85) zajął stanowisko, że niedostosowanie się do znaku lub sygnału drogowego w rozumieniu art. 92 § 1 penalizowane przez ten przepis nie oznacza wyłącznie przekroczenia zakazu lub nakazu wyrażonego w treści tego znaku lub sygnału, lecz stanowi brak zachowania zgodnego z prawnie określoną dyrektywą postępowania, związaną z konkretnym znakiem lub sygnałem drogowym. Wobec tego zauważyć trzeba, że niewykonanie omówionego powyżej obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawach o wykroczenia, stanowiącego prawnie zorganizowaną i uregulowaną działalność sądu jako organu orzekającego oraz organów prowadzących czynności wyjaśniające, a także stron procesowych oraz innych uczestników postępowania, która zmierza do realizacji przepisów prawa materialnego, które operują zagrożeniami karnymi za rożne rodzaje wykroczeń. Jak wynika z omówionych regulacji, okoliczności, które mają potwierdzić naruszenie interesu prawnego przez zaskarżony akt, będą przedmiotem badania sądu powszechnego. W konsekwencji wówczas nastąpi konkretyzacja obowiązku skarżącego. Przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem regulacji wynikającej ze skarżonego aktu jest zmiana organizacji ruchu, polegająca na ustawieniu znaku B-1 "zakaz ruchu", który zabrania w godz. 18.00 - 5.00 wjazdu w ul. Zwierzyniecką z wyłączeniem mieszkańców ulic Św. Wojciecha, Mały Rynek, Staromiejska, Krakowska, Rynek, Osmańczyka, Krawiecka, Muzealna oraz TAXI. Podkreślić raz jeszcze warto, że akt ten ma charakter generalny, skierowany jest do wszystkich użytkowników drogi. Skarżący w swej skardze nie wykazuje przepisów potwierdzających naruszenie jego interesu prawnego, tj. interesu, który spełniałby wskazane wyżej warunki. W ocenie Sądu, użytkownik drogi nie ma interesu prawnego uprawniającego go do kwestionowania wprowadzonej regulacji, jeżeli nie dotyczy ona jego interesu indywidualnego i opartego na normie prawa materialnego kształtującej jego uprawnienia. Nadto - w ocenie Sadu - charakter, treść i cel skarżonego aktu, nie odnosi się bezpośrednio i wprost do sfery prawnej skarżącego, wynikającej z przepisu prawa materialnego regulującego jego własną sytuację prawną, związaną z prawami osobistymi lub majątkowymi, zatem interes prawny skarżącego nie mógł być naruszony zaskarżonym aktem. Interes skarżącego jako użytkownika drogi publicznej, w zakresie objętym regulacją wynikającą ze skarżonego aktu można zakwalifikować jedynie jako interes faktyczny, a nie prawny. Należy też dodać, iż podstawą skargi wnoszonej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie może być wykazanie obiektywnej sprzeczności skarżonego aktu z obowiązującymi przepisami prawa, do czego sprowadza się niniejsza skarga. Przedstawione argumenty nie stanowią podstawy do uznania interesu prawnego skarżącego, albowiem skarga złożona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, o czym była już mowa wyżej, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżący, powołując się na okoliczność naruszenia przepisów prawa zaskarżonym aktem, zobowiązany jest wykazać, że ten akt naruszył jego interes prawny w sposób bezpośredni i jednoznaczny, już w chwili jego podjęcia. W świetle powyższych konstatacji Sąd nie może analizować pod kątem merytorycznym zarzutów skargi, jak i argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, chociaż nie można odmówić racji skarżącemu, gdy stwierdza, że organ przyznaje się do naruszenia prawa, wprowadzając nowy projekt zatwierdzony w dniu 31 stycznia 2017 r. m.in. zmieniając oznakowanie C-8 na pl. Wolności. Podsumowując, zdaniem Sądu, upatrywany przez skarżącego interes w zaskarżeniu omówionego aktu nie jest interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym. Skarżący nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego, który uprawniałby go do kierowania skargi na akt Prezydenta Miasta Opola, a który został naruszony. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonego aktu, sąd może orzec o stwierdzeniu jego nieważności. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd odrzuca skargę. Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, o zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi, uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.