II SA/Op 146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry na skutek wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. R. T., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata K. M., pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Strona skarżąca w skardze wniosła m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Uzasadniając powyższy wniosek wskazała, że opiera go przede wszystkim na wiarygodności zarzutu wadliwości zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosła, że wykonanie decyzji może wyrządzić prowadzącemu działalność gospodarczą znaczną i nieodwracalną szkodę. Ze względu na dokonane przez Urzędy Celne zatrzymania urządzeń oraz wydawanie (bez względu na zmieniające się orzecznictwo sądów administracyjnych) decyzji, kondycja finansowa osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą została mocno naruszona, powodując straty. Taka sytuacja może prowadzić do szybkiego zakończenia prowadzenia działalności, a więc niewątpliwie do sytuacji, w której ani wygranie sporu, ani późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, nie przywróci pierwotnego stanu rzeczy i nie naprawi szkody. Skarżący powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji skutkujące utratą przez stronę skarżącą jedynego źródła utrzymania dla niej i jej rodziny, stanowi spełnienie obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, że już obecnie ponosi duże straty finansowe i nie osiąga planowanych zysków z zatrzymanych urządzeń. Zdaniem skarżącego, uiszczenie kar pieniężnych na obecnym etapie postępowania dodatkowo pogorszy jego sytuację finansową i będzie niewspółmierne do zaistniałych okoliczności. Wywodził również skarżący, że wobec wątpliwości dotyczących aktualnego stanu prawnego w kwestii gier hazardowych, nakładanie kar i niewstrzymywanie ich wykonania grozi z oczywistych względów nieodwracalną szkodą, przy czym chodzi nie tylko o szkodę grożącą skarżącemu, ale i Skarbowi Państwa w wypadku, gdy ten zostanie zobowiązany do zwrotu niesłusznie wyegzekwowanych kar, a także odsetek za zwłokę i odszkodowań za utracone korzyści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji reguluje art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej P.p.s.a.), z którego wynika, że sąd może wstrzymać wykonanie aktu administracyjnego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty, a wykazanie ich wystąpienia jest rzeczą wnioskodawcy. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest, jak zaznaczono, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował m.in., że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). NSA w kolejnym orzeczeniu podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA zważył też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy". Tym bardziej, że wniosek był sformułowany przez fachowego pełnomocnika; nie ma zatem podstaw - w ocenie Sądu - do zastosowania w tej sytuacji art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutkach ich zaniedbań. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności ani dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Samo twierdzenie skarżącego o jego złej sytuacji finansowej i nieosiąganiu spodziewanych zysków w związku z zatrzymaniem urządzeń nie świadczy o wystąpieniu przesłanki stanowiącej o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro brak jest jakiejkolwiek, uprawdopodobnionej przez skarżącego odpowiednimi dokumentami księgowymi, informacji na temat jego aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej. Wniosek nie dał zatem Sądowi możliwości oceny, czy uiszczenie kwoty 12.000 zł przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy zagrozi płynności finansowej skarżącego i doprowadzi do konieczności zakończenia prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast jedynie powołanie się na powstanie strat finansowych oraz utratę źródła dochodów, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych dowodów, nie może stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Innymi słowy, nie jest to wystarczająca przesłanka do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, bowiem faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z tej decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OZ 737/14; LEX nr 1529107). Wyegzekwowanie nałożonej kary pieniężnej przed rozpoznaniem skargi i ewentualne uwzględnienie skargi, nie skutkuje nieodwracalnymi skutkami, gdyż w takim wypadku określona decyzją należność zostanie skarżącemu zwrócona. Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji można otrzymać zwrot uiszczonej kwoty (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 684/13). Innych okoliczności powodujących trudne do odwrócenia skutki skarżący nie podał, zaś Sąd nie ma możliwości prowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jak sygnalizowano wcześniej, obowiązek wykazania, że w sprawie zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. leży po stronie skarżącego, który powinien uzasadnić wniosek przez podanie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Powtórzyć przyjdzie, że nie wystarczy samo twierdzenie skarżącego, lecz powinno być ono poparte dokumentami źródłowymi. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04). Z kolei, odnośnie podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących prawidłowości zaskarżonej decyzji, wyjaśnić przyjdzie, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków - do czasu prawomocnego rozpoznania skargi - w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności kwestionowanej decyzji. Poza tym ocena skarżącego w tym względzie stanowi jedynie jego subiektywne przekonanie. Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia poglądu, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Wobec powyższego, Sąd działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.