II SA/Op 154/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie darów z Unii Europejskiej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. T. R. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, o pomoc w zapewnieniu darów z Unii Europejskiej. Podczas przesłuchania strony, jakie miało miejsce w dniu 14 kwietnia 2014 r., wskazując na swoją trudna sytuację materialną i zdrowotną T. R. oświadczył, że chce otrzymywać pomoc w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie - działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie darów z Unii Europejskiej jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Stosownie do tego stwierdził, że nie jest instytucją właściwą do wydawania darów żywnościowych z Unii Europejskiej i ze względu na brak przepisów prawa w ustawie o pomocy społecznej stanowiących podstawę do wydania merytorycznej decyzji, postanowił umorzyć postępowanie w sprawie z wniosku T. R. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej zmianę podnosząc, że akt ten narusza ustawę o pomocy społecznej, ustawę o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odpowiedź Ministra Pracy i Polityki Społecznej na "zapytanie 1212", a także wyroki WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 384/05 i dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 447/05 oraz akty normatywne opisane w tych wyrokach i obowiązującą linię orzecznictwa NSA. Uzasadniając swoje żądnie wskazał, że jest przewlekle chory, niepełnosprawny i niezdolny do pracy oraz samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia 23 września 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji Kolegium wywodziło, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, albowiem żądanie przyznania darów żywnościowych z Unii Europejskiej nie jest przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. Organ odwoławczy przywołał regulacje z art. 2 ust. 1 oraz art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) i wskazał, że żądane przez stronę "świadczenie" nie mieści się w zamkniętym katalogu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też żądnie strony nie może być merytorycznie rozpatrzone. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium argumentowało, iż nie są one zasadne, albowiem świadczenie rzeczowe w postaci zakupu produktów żywnościowych jest świadczeniem niepieniężnym przewidzianym w ustawie - art. 36 pkt. 2, finansowanym ze środków zarówno z budżetu gminy, jak i budżetu państwa. W konsekwencji, świadczenia tego nie można uznać za tożsame z darami żywnościowymi z Unii Europejskiej, rozdawanymi przez instytucje charytatywne lub Kościoły. Skargę na powyższą decyzję złożył w imieniu T. R. pełnomocnik - radca prawny K. K., ustanowiony w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy, na podstawie postanowienia referendarza sądowego w WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Op 9/15. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 i art. 65 § 1 K.p.a. Wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w zakresie podniesionych zarzutów pełnomocnik wskazał, że organy prowadząc postępowanie nie kontaktowały się ze skarżącym, nie informowały go o przebiegu postępowania, nie zwracały się do niego o doprecyzowanie żądań oraz nie udzielały żadnych wskazówek i wyjaśnień, w tym również informacji dotyczących organu, bądź instytucji, zajmujących się przyznawaniem darów z Unii Europejskiej oraz przesłanek przyznania takich darów. Z naruszeniem przepisów postępowania nie umożliwiły tez skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz nie przekazały jego wniosku do instytucji, czy też organu właściwego do załatwienia tego wniosku. Wraz ze skargą pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi - o jej oddalenie. Stwierdzając, że zarzuty skargi są niezasadne organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym, że w celu ustalenia sytuacji życiowej skarżącego organ pierwszej instancji przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, a podczas przesłuchania skarżący miał możliwość sprecyzowania zgłoszonego żądania. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 154/15, Sąd orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi. W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wywodził, że organy powinny zapoznać się z podaniem strony pod kątem jego treści i ustalić, czy są właściwe do jego rozpatrzenia, a w przypadku stwierdzenia braku właściwości przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Kwestionując umorzenie postępowania wskazał na regulację art. 66 § 3 K.p.a., a odnośnie argumentu, że skarżący miał możliwość sprecyzować żądanie podczas przesłuchania – nawiązał w tej materii do art. 8 K.p.a. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumentację w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 września 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w całości. Zatem badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji sprowadzało się do ustalenia, czy w występującym w sprawie stanie faktycznym, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie z wniosku T. R. o przyznanie pomocy w formie darów z Unii Europejskiej . Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ze złożonego przez skarżącego wniosku, doprecyzowanego w trakcie przesłuchania strony, wynika jednoznacznie, że nie oczekuje on pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy przywołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, lecz oczekuje pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Wobec tak jednoznacznie sprecyzowanego przedmiotu postępowania administracyjnego należało poczynić na wstępie rozważania co do zagadnienia, jakie przepisy mogą stanowić samoistną podstawą dla udzielenia żądanego świadczenia społecznego. Stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Ten przepis ustawy zasadniczej nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego, w przypadku, gdy pozostaje ona bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania. Z brzmienia tej normy prawnej wynika bowiem, iż w takim przypadku zakres i forma takiego zabezpieczenia społecznego zostanie określona przez ustawę. Stąd w obowiązującym porządku prawnym taki system zabezpieczenia społecznego obywateli został przez ustawodawcę zapewniony, przez stworzony system uprawniający do otrzymywania rent i emerytur, prawa do zasiłku w przypadku osób bezrobotnych, czy też świadczeń z pomocy społecznej. Według art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Na zasadzie przepisu art. 7 tej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Według regulacji art. 36 ustawy, państwo udziela pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych (pkt 1) oraz świadczeń niepieniężnych (pkt 2) do których zalicza się: pracę socjalną (a), bilet kredytowany (b), składki na ubezpieczenie zdrowotne (c), składki na ubezpieczenia społeczne (d), pomoc rzeczową, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie (e), sprawienie pogrzebu (f), poradnictwo specjalistyczne (g), interwencję kryzysową (h), schronienie (i), posiłek (j), niezbędne ubranie (k), usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy (l), specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia (m), mieszkanie chronione (n), pobyt i usługi w domu pomocy społecznej(o), pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych (g). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że organy nie posiadają uprawnień, ani kompetencji do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy w postaci darów z Unii Europejskiej. Uprawnienie takie nie wynikało także z przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dożywianiu, który przewidywał, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Dostrzec trzeba, że powołane wyżej przepisy ustawy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny oraz zakresu środków przeznaczanych na ten cel, zaś przepisy ustawy o dożywianiu określają niektóre formy tej pomocy (posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych). Ponadto, podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może też stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 8, poz. 67), zgodnie z którym w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się strony zobowiązują się m.in. utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, bowiem powyższy przepis nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I CSK 488/06, LEX nr 278809). Mając na uwadze powyższe rozważania na tle przywołanych przepisów, uwzględniając katalog świadczeń z pomocy społecznej określony w art. 36 ustawy, stwierdzić trzeba, że brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, w której osnowie organ pomocy społecznej orzekałby o przyznaniu bądź odmowie przyznania żądanej przez skarżącego pomocy w formie darów z Unii Europejskiej. W przypadku natomiast, gdy właściwy organ stwierdzi, że brak jest przedmiotu sprawy administracyjnej objętej żądaniem wniosku, wówczas nie wydaje decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej) lecz zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponieważ sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, stąd zasadnie organ zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a. Zaznaczyć przyjdzie, że decyzja, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a jej wydanie przez organ administracji publicznej jest obligatoryjne w przypadku bezprzedmiotowości. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem okolicznością obiektywną. Oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, LEX nr 82196; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1605/06, LEX nr 427659). W niniejszej sprawie skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że oczekuje od organu administracji publicznej pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej przez przyznanie pomocy w tej wskazanej formie, a zatem, w ocenie Sądu, prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skoro postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte ww. wnioskiem skarżącego, to w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym było jego umorzenie. W świetle art. 105 § 1 K.p.a. brak możliwości konkretyzacji żądania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa obliguje organ administracji publicznej do umorzenia wszczętego postępowania. Wobec zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania, również organ odwoławczy - w wyniku wniesionego odwołania - wydał trafne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia przepisów art. 8, art. 9, art. 10 i art. 65 § 1 K.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Organy bezsprzecznie wykazały okoliczności przesądzające o konieczności umorzenia postępowania wszczętego w niniejszej sprawie na wniosek skarżącego. Podkreślić przyjdzie, że skoro postępowanie zostało wszczęte ww. wnioskiem to jego bezprzedmiotowość - przejawiająca się brakiem podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania darów z Unii Europejskiej - musiała skutkować umorzeniem postępowania. Jednocześnie, skoro brak jest w krajowym porządku prawnym przepisów uprawniających do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy społecznej w postaci darów z Unii Europejskiej, to brak jest również jakiegokolwiek organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji w tym przedmiocie i zastosowania nie mogły znaleźć regulacje art. 65 § 1 lub art. 66 § 3 K.p.a. Nie można też organom zarzucić naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że na podstawie wniosku skarżącego przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, w tym skarżący miał możliwość wyrażenia swojego stanowiska bezpośrednio podczas przesłuchania. Z kolei, poradnictwo prawne jako jedna z form świadczenia w ramach pomocy społecznej, o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. g ustawy, realizowane jest natomiast w odrębnym trybie przez jednostki specjalistycznego poradnictwa, których jawny rejestr, zgodnie z art. 46a ustawy, prowadzi Wojewoda. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.