II SA/Op 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. R. R. w dniu 8 sierpnia 2011 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Decyzją Starosty Brzeskiego z tego samego dnia został uznany za osobę bezrobotną. Kolejną decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], stronie przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych od 7 listopada 2011 r. do 8 sierpnia 2012 r. Decyzją Starosty Brzeskiego z dnia 30 stycznia 2012 r., nr [...], orzeczono o utracie przez R. R. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 10 stycznia 2012 r. z powodu niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie. Kolejną czynnością Starosty Brzeskiego było wznowienie postępowania w dniu 22 listopada 2012 r. w sprawie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. W wyniku wznowienia postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję 11 grudnia 2012 r., nr [...], na mocy której uchylił decyzję własną z dnia 30 stycznia 2012 r. pozbawiającą R. R. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 10 stycznia 2012 r. i orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 15 listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona posiadając status osoby bezrobotnej podjęła działalność gospodarczą z dniem 15 listopada 2011 r. Wojewoda Opolski, na skutek odwołania, decyzją z dnia 21 maja 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w wyniku skargi R. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 325/1, oddalił skargę na ww. decyzję. Następnie Starosta Brzeski decyzją z dnia 21 lipca 2014 r., nr [...], orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez R. R.. Powyższą decyzję Wojewoda Opolski, po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 9 września 2014 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Wojewody Opolskiego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 578/14, oddalił skargę. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 24 września 2014 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków dowodowych w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Powyższe pismo strona odebrała 2 października 2014 r. R. R. pismem z dnia 5 października 2014 r. poinformował organ, że od kilku tygodni przebywa na zwolnieniu lekarskim i nie może uczestniczyć w postępowaniu. Wobec tego organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 października 2014 r. Decyzją z dnia 31 października 2014 r., nr [...], Starosta Brzeski orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia za okres od 15 listopada 2011 r. do 9 stycznia 2012 r. w wysokości 1.116,80 zł. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Wojewoda Opolski decyzją z 23 stycznia 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na niedopełnienie przez ten organ obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, po myśli art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - dalej zwanej K.p.a.). Organ odwoławczy podniósł, że w sytuacji gdy długotrwała choroba uniemożliwia stronie czynny udział w postępowaniu, nie ma przeszkód, aby takie wypowiedzenie przybrało formę pisemną. Ponadto, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji może także rozważyć zastosowanie procedury przewidzianej w art. 50 K.p.a. Zgodnie bowiem z § 3 ostatnio powołanym przepisem w przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. Starosta Brzeski powiadomił stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a., wskazując jednocześnie, że gdy nie złoży wniosków dowodowych rozpozna sprawę na podstawie zebranego materiału dowodowego. R. R. w piśmie z dnia 7 maja 2015 r. oświadczył, że przebywa na zwolnieniu lekarskim i wniósł o przesunięcie terminu do czasu, w którym będzie mógł stawić się osobiście. Kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2015 r. organ poinformował stronę o uprawnieniu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w formie pisemnej. Poza tym stwierdził, że jeśli na skutek przedłużającej się choroby nie będzie miał możliwości skorzystania z ww. prawa, to przeprowadzi czynności procesowe w miejscu pobytu strony w dniu 31 lipca 2015 r. o godz. 12.00. W dniu 31 lipca 2015 r. R. R. telefonicznie poinformował organ, że przebywa w Krakowie do dnia 15 sierpnia 2015 r. Dnia 17 sierpnia 2015 r. Starosta Brzeski ponownie powiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Zawiadomienie strona odebrała osobiście 21 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na powyższe pismo R. R. przesłał zwolnienie lekarskie potwierdzające niezdolność do pracy od 26 sierpnia do 1 września 2015 r., równocześnie zarzucając organowi celowe działania na jego niekorzyść. Starosta Brzeski kolejną decyzją z dnia 14 września 2015 r., [...], orzekł o zwrocie przez R. R. nienależnie pobranego świadczenia. R. R. złożył odwołanie od powyższej decyzji i powołując się na orzecznictwo sądowe wniósł o jej uchylenie. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. uniemożliwienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie (art. 10 § 1), jak też art. 50 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto podniósł, iż z powodu choroby nie mógł stawić się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania i przytaczając treść art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 50 § 3 K.p.a. uznał, że pomimo udokumentowania przez R. R. długotrwałej niezdolności do pracy Starosta Brzeski wydał decyzję, lecz w uzasadnieniu pominięta została kwestia stanu zdrowia, która uniemożliwiła stronie brać czynny udział w postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że R. R. udokumentował niezdolność do pracy z powodu choroby (zaświadczenie lekarskie na druku ZUS ZLA) do dnia 1 września 2015 r., zatem organ pierwszej instancji powinien zgodnie z obowiązującymi procedurami postępowania administracyjnego podjąć działania w celu ustalenia niezbędnych dla sprawy okoliczności faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), ponownie poinformować stronę o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a następnie wydać decyzję. Wojewoda zaakcentował, że w uzasadnieniu decyzji należy wskazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody na których się organ oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a). Na koniec dostrzegł, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien zastosować się do wskazań organu odwoławczego. W skardze na powyższą decyzję R. R. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak też wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań; art. 50 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uniemożliwieniu stronie, która nie mogła się stawić do siedziby organu z powodu choroby wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieumorzeniu postępowania, które stało się bezprzedmiotowe. Podniósł także zarzut przedawnienia, podając, że zgodnie z art. 118 K.c. roszczenie o świadczenie okresowe - jakim bezwątpienia jest zasiłek dla bezrobotnych - przedawnia się z upływem trzech lat. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podał, że żądana kwota 1.116,80 zł wypłacona została za okres od 15 listopada 2011 r. do 9 stycznia 2012 r., a przyjmując trzyletni okres przedawnienia, możliwość skutecznego dochodzenie jej zwrotu przed Sądem wygasła po dniu 9 stycznia 2015 r. Zdaniem skarżącego, roszczenie przedawnione, to takie które nie wygasło na podstawie innych przepisów, a po skutecznie podniesionym zarzucie przedawnienia staje się zobowiązaniem niezupełnym zwanym też naturalnym (obligationes naturales) a więc takim stosunkiem zobowiązaniowym, który jest pozbawiony możliwości przymusowego dochodzenia świadczenia przez wierzyciela. Nadmienił, że nie zaistniała żadna czynność skutecznie przerywająca bieg przedawnienia. Uzasadniając pozostałe zarzuty skarżący podniósł, iż z powodu ciężkiej choroby nie mógł bez swojej winy brać czynnego udziału w każdym stadium toczącego się postępowania, o czym wielokrotnie informował PUP w [...], a także przekazywał kserokopie zaświadczeń lekarskich potwierdzających chorobę. Wojewoda również wiedział o tym fakcie. Nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych materiałów oraz dowodów przed wydaniem decyzji, najpierw z powodu choroby, następnie z powodu wyjazdu w ważnej sprawie związanej z leczeniem. Dalej stwierdził, powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo, że organy, w tym Wojewoda Opolski, nie dały mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego, którą organ ten uchylił w całości decyzję w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż procesową podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a., stanowi więc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Ocena organu w tym zakresie powinna jednakże znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Również zasada czynnego udziału stron jest niezwykle istotna, ponieważ stanowi spełnienie postulatu zapewnienia w postępowaniu administracyjnym wewnętrznej jawności działania organów administracji wobec podmiotów biorących udział w postępowaniu. Udział strony we wszystkich istotnych stadiach postępowania umożliwia jej przedstawienie swoich oczekiwań wobec organu administracji. Zasadnicze znaczenie tej zasady wiąże się z postępowaniem wyjaśniającym, w którym strona ma prawo zgłaszania wszelkich środków dowodowych (art. 78 K.p.a.) oraz udziału w przeprowadzaniu dowodów, w tym zadawania pytań świadkom, biegłym i innym stronom (art. 79 § 2 K.p.a.). To również uprawnienie do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Umożliwienie stronie skorzystania z tego prawa jest warunkiem uznania danej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 K.p.a.). Czynny udział stron jest w literaturze łączony z elementami zasady kontradyktoryjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Jak wynika ze stanowiska Wojewody powodem uchylenia decyzji Starosty Brzeskiego była okoliczność nierozważenia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn, które uniemożliwiły mu czynny udział w postępowaniu. Organ odwoławczy, odwołując się do akt sprawy wskazał, że R. R. udokumentował niezdolność do pracy z powodu choroby, przedkładając zaświadczenie lekarskie do dnia 1 września 2015 r. Dlatego Starosta Brzeski powinien był podjąć działania w celu ustalenia niezbędnych dla sprawy "okoliczności faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa), ponownie poinformować stronę o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 Kpa". Następnie wydać decyzję, wskazując - po myśli art. 107 § 3 K.p.a. - fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, zważywszy, iż sprawa była już poprzednio przez Wojewodę dwukrotnie uchylana, organ nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy upatrywał możliwość zastosowania powyższego przepisu z uwagi na nieuzasadnienie i nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji wskazanej przez skarżącego okoliczności, uniemożliwiającej wypowiedzenie przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odniesieniu do tego przyjdzie dostrzec, że bezspornie w podjętej decyzji organ pierwszej instancji nie przedstawił swego stanowisko w kwestii wypełnienia obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, jednak brak tej oceny nie zwalniał organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w tym zakresie. Trzeba bowiem zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się obszerny materiał dowodowy dokumentujący podjęte przez organ pierwszej instancji próby umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie osobiście, bądź w formie pisemnej, jak też w miejscu jego pobytu. Wskazać należy, w ślad za orzecznictwem, że tylko jeśli strona bez własnej winy pozbawiona została możliwości udziału w postępowaniu lub przeprowadzeniu kluczowego dla sprawy dowodu, to można przyjąć, że nastąpiło istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 10, 77 § 1 i 80 K.p.a.), co wyczerpuje przesłankę z art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13, dostępny na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Na stronie stawiającej tego rodzaju zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok: WSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 407/14; z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1155/13 - CBOSA). Trzeba też pamiętać, że zasada czynnego udziału kreuje uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia stron w postępowaniu. Obliguje jednak organ prowadzący postępowanie do zagwarantowania stronie możliwości jej realizacji. Skorzystanie z powyższej zasady może przyczynić się do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Daje także stronie możliwość przedstawiania organowi prowadzącemu postępowanie stanowiska odnośnie oczekiwanego rozstrzygnięcia. Tymczasem w kontrolowanej sprawie uzasadnienie Wojewody sprowadza się do lakonicznego zarzutu naruszenia procedury postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy, jak też skarżący, nie podali jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Poza tym, Wojewoda powinien rozważyć, w kontekście zaskarżonej decyzji, czy w sprawie zaistniała konieczność prowadzenia postępowania dowodowego. Przyjdzie bowiem stwierdzić, że faktu utraty statusu bezrobotnego nie można domniemywać, bądź wykazywać w innych postępowaniach administracyjnych dostępnymi środkami dowodowymi, lecz każdorazowo musi on wynikać z decyzji o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący utracił status osoby bezrobotnej 11 grudnia 2012 r. Wedle art. 76 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Analiza tej regulacji prowadzi do wniosku, że decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Podsumowując dotychczas powiedziane trzeba raz jeszcze podkreślić, że zebrany materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że nie był on wystarczający do dokonania oceny, oraz że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a., w myśl którego organ drugiej instancji może przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu, w szczególności nie można uznać, że brak uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w omawianym zakresie oraz nieuwzględnienie dowodu przedłożonego przez skarżącego w postaci zaświadczenia lekarskiego uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W tym miejscu celowe jest przytoczenie trafnej argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...). Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. (...) Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11 - CBOSA). Nadto nie każde naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. prowadzi do uchylenia decyzji wydanej przez organ. Konieczne jest dodatkowe wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, jak trafnie podniósł skarżący, zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego. Przyjdzie również nadmienić, że błędnie organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę Starosta powinien zastosować się do jego wskazań. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. nie wynika, iż organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W konsekwencji, Wojewoda nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania sprawy i z tych względów, wobec naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone bowiem wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie, zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie przesłanek uwzględnionych przez organ. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy oraz dokonania przez organ odwoławczy wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zajęcia stosownego stanowiska w sprawie.