II SA/Op 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa z dnia 22 grudnia 2014 r., Nr III/18/14 w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym 1) stwierdza nieważność § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej stwierdzono nieważność w punkcie 1 wyroku, nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 19 marca 2015 r. Wojewoda Opolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa z dnia 22 grudnia 2014 r., Nr III/18/14, w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Dąbrowa oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym. Powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej również "u.s.g.", Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności § 1, § 2 i § 3 uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru odnotował, że kwestionowana uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g., stanowiącego delegację do ustalenia przez radę gminy wskazanych zasad, przy czym przy ustalaniu wysokości diet należy wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z zapisów uchwały, a to jej § 2 ust. 1-3 wynika, że radnym pełniącym funkcje Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady Gminy oraz Przewodniczących Komisji Rady Gminy przyznano diety w formie ryczałtu, bez określenia zasad ich zwrotu w przypadku, gdy osoby te nie wykonują swoich funkcji przez pewien okres czasu. Diety zostały zatem przyznane w formie konkretnych, z góry określonych wartości kwotowych, niezależnie od tego, czy radni rzeczywiście sprawują swoje funkcje. Takie regulacje, zdaniem Wojewody, pozostają w sprzeczności z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g., który upoważnia organ stanowiący do ustalenia zasad przyznawania diet, a więc sposobu ich rozliczeń. Kierując się poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, organ nadzoru wywodził, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny (wyrównawczy), a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnie od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że regulacje zawarte w § 2 ust. 1-3 przedmiotowej uchwały istotnie naruszają prawo. W bezpośrednim związku z tymi przepisami pozostają zapisy § 1, § 2 ust. 4 oraz § 3 uchwały, dlatego uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Gmina Dąbrowa wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że w dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada podjęła nową uchwałę w sprawie ustalania diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym, która reguluje kwestię rozliczania zryczałtowanych diet miesięcznych. W załączeniu przesłano uchwałę z dnia 23 kwietnia 2015 r., Nr VI/45/15, uchylającą zaskarżoną uchwałę z dnia 22 grudnia 2014 r. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2015 r. Wojewoda Opolski stwierdził, że pomimo podjęcia nowej uchwały, która uwzględnia zarzuty skargi, konieczne jest wydanie wyroku w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, ponieważ wywołała ona skutki prawne w okresie jej obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej P.p.s.a) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego także innych niż przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydanie 5, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwały, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 u.s.g.) Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Skoro natomiast skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, to jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że kwestionowana uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dlatego Sąd - przed przystąpieniem do oceny jej legalności - zmuszony był wyjaśnić w pierwszym rzędzie kwestię formalną, związaną z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę", stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania, stanowiła w ocenie Gminy Dąbrowa okoliczność podjęcia przez Radę w dniu 23 kwietnia 2015 r. nowej uchwały, Nr VI/45/15, w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym, którą uchylono - z dniem jej podjęcia - zaskarżoną do Sądu uchwałę z dnia 22 grudnia 2014 r. (§ 7). Odnosząc się do przedstawionej kwestii, Sąd stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Jak słusznie zauważył Wojewoda Opolski, uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę weszła w życie z dniem 23 kwietnia 2015 r. i ma zastosowanie od dnia 1 maja 2015 r. (§ 9 nowej uchwały), zatem uchwała objęta skargą wywołała w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne. Przyznawała bowiem konkretne uprawnienia, a w oparciu o jej zapisy dokonano czynności prawnych, i choć w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, może być nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. W kwestii uprawnienia sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, iż "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę", oraz w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7), w którym Trybunał trafnie wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazany podgląd jest powszechnie uznawany w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt 1776/06; z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08, oba dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Powiedziane dotychczas przesądza o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie (por. także wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 905/12 - CBOSA). Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżoną uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r., Nr III/18/14, Rada Gminy Dąbrowa ustaliła zasady przyznawania i wysokości diet radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym. Uchwała podjęta została na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 u.s.g., § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. nr 61, poz. 710) i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. nr 66, poz. 800, z późn. zm.). W § 1 uchwały Rada postanowiła, że podstawę naliczenia zryczałtowanych diet dla radnych jest aktualne minimalne miesięczne wynagrodzenie określone w rozporządzeniu w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Stosownie do § 2 uchwały, Przewodniczącemu Rady Gminy przysługuje zryczałtowana dieta miesięczna w wysokości 80% wynagrodzenia określonego w § 1, z zastrzeżeniem § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (ust. 1). Wiceprzewodniczącym Rady Gminy i Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej przysługuje zryczałtowana dieta miesięczna w wysokości 40% wynagrodzenia określonego w § 1 (ust. 2). Przewodniczącym pozostałych Komisji Rady Gminy przysługuje zryczałtowana dieta miesięczna w wysokości 30% wynagrodzenia określonego w § 1 (ust. 3). Radnym niewymienionym w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu, za udział w sesji Rady Gminy lub na posiedzeniu komisji Rady Gminy przysługuje dieta w formie zryczałtowanej w wysokości 10% wynagrodzenia określonego w § 1 (ust. 4). Z kolei, w § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że wysokość diet, o których mowa w § 2, zaokrągla się do pełnego złotego, zaś w ust. 2 § 3 uchwały ustalono m.in. terminy wypłaty poszczególnych diet. Formułując zarzuty skargi, trafnie podniósł organ nadzoru, że ze wskazanego powyżej § 2 ust. 1-3 uchwały wynika, iż radnym pełniącym funkcje Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady Gminy oraz Przewodniczących Komisji Rady Gminy przyznano diety w formie ryczałtu, bez określenia zasad ich zwrotu w przypadku, gdy osoby te nie wykonują swoich funkcji przez pewien czas. Również zdaniem Sądu, takie regulacje pozostają w sprzeczności z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Prawo radnego do diety wynika zatem wprost z przepisów ustawy i jest obligatoryjne. Podkreślić trzeba, że upoważnienie do ustalania "zasad", na jakich radnemu przysługuje dieta nie daje podstaw do określenia konkretnych kwot diet, ustalanych w formie zryczałtowanej, bez ich jednoczesnego powiązania z faktycznym pełnieniem obowiązków radnego. Upoważnienie to oznacza natomiast, że rada gminy ma możliwość określenia zasad rekompensaty wydatków poniesionych przez radnych w związku z pełnioną funkcją, przez określenie czynności i sytuacji, za które te wydatki przysługują. W pojęciu "zasady" kryje się zarówno sposób określenia wysokości, jak i tryb rozliczenia diet (tak: NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. III SA 1580/99 - CBOSA). Tytułem przykładu można podać, że na podstawie ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym Rada posiada uprawnienie do określenia w uchwale, czy radnym przysługuje dieta wypłacana za każde posiedzenie rady lub komisji, czy też dieta ryczałtowa, wypłacana np. miesięcznie. W uchwale takiej mogą się ewentualnie znaleźć zapisy dotyczące zasad obniżania radnym diet, np. za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji. W ocenie Sądu, tak rozumianych "zasad", o których mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., Rada Gminy Dąbrowa nie ustaliła w kontrolowanej uchwale. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 316/13 - CBOSA), wedle którego ryczałtowe określenie miesięcznych diet, które nie uwzględnia przypadków, gdy osoba uprawniona do otrzymania diety nie wykonuje przez dłuższy czas swojej funkcji, a więc nie ponosi z tego tytułu żadnych wydatków, nie świadczy o ustaleniu komentowanych zasad. Określona w ten sposób kwota diety dla radnych traci swój charakter rekompensacyjny i staje się comiesięcznym, stałym wynagrodzeniem, bo nie zależy od rzeczywistego uczestnictwa w pracach rady oraz komisji i nie zależy od ponoszonych z tego tytułu kosztów. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., w którym celnie wywodził, że w sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności na posiedzeniach lub nieuczestniczenie w obowiązkowych czynnościach sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (sygn. akt II OSK 406/14 - CBOSA). Ponadto w cyt. wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. Sąd trafnie zwrócił uwagę, że istotą "diety" jest wyrównanie wydatków i strat spowodowanych wykonywaniem mandatu. Dieta stanowi zatem rekompensatę utraconego dochodu oraz możliwości jego uzyskania, jak również poświęconego czasu z tytułu wykonywania mandatu radnego; nie jest natomiast świadczeniem pracowniczym. Tak więc przewodniczący i wiceprzewodniczący rady gminy oraz przewodniczący komisji rady gminy zachowują prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem swoich obowiązków, a nie z tytułu bycia osobą pełniącą tę funkcję. Z uwagi na powyższe, Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, że regulacje zawarte w § 2 ust. 1-3 przedmiotowej uchwały istotnie naruszają prawo, tj. art. 25 ust. 4 u.s.g. Na gruncie tego przepisu ustawy, nie ustalają "zasad", na jakich wypłaca się radnym diety, te regulacje kontrolowanej uchwały, które stanowią o miesięcznej, określonej w sposób ryczałtowy, stałej kwocie diety, niezależnej od faktycznej realizacji obowiązków przez radnego, a której wysokość jest zróżnicowana jedynie w zależności od pełnionej przez niego funkcji, stosownie do treści ust. 8 art. 25 u.s.g. Takie ukształtowane zasad wypłacania diet jest sprzeczne z art. 25 ust. 4 u.s.g. Konsekwencją tego stanowiska jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również kolejnych, objętych skargą przepisów uchwały. Przytoczone wyżej zapisy § 1, § 2 ust. 4 i § 3 uchwały pozostają bowiem w bezpośrednim i ścisłym związku z treścią uznanych za istotnie naruszające prawo regulacji. Sąd podziela argumentację organu nadzoru, że stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1-3 uchwały spowoduje, iż pozostałe, odnoszące się do jego treści przepisy staną się bezprzedmiotowe lub niemożliwe do wykonania. Innymi słowy, z racji wzajemnego powiązania nie będą mogły samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie sposób też nie zauważyć, że pozostawienie w mocy § 1, § 2 ust. 4 i § 3 uchwały uczyniłoby ją nieczytelną. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała - w wymienionej w sentencji wyroku części - została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co spowodowało stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.