II SA/Op 173/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Cisek z dnia 22 marca 2004 r., Nr XVII/68/2004 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1491 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę Nr XVII/68/2004 Rady Gminy Cisek z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie "Regulaminu dostarczania wody dla Gminy Cisek", wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że powyższa uchwałą podjętą została z istotnym naruszeniem prawa poprzez zignorowanie przepisów § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, z powodu powtórzenia zapisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72 poz. 747 ze zm.), w szczególności: 1) § 5 pkt. 2. 3.4 regulaminu powtarza treść art. ust. 4, 5, 6 ustawy, § 7 regulaminu stanowi powtórzenie zapisów art. 6 ust. 3 ustawy, § 9 ust. 1 regulaminu jest dosłownym odpowiednikiem art. 5 ustawy, § 20 regulaminu powtarza art. 24 ust. 10 ustawy, § 37 regulaminu stanowi powtórzenie art. 7 ustawy. Ponadto podniósł, że treść regulaminu została zawarta w załączniku do uchwały, co stanowi naruszenie § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, który odnosi się także do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143 tego rozporządzenia, a w myśl którego w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2003 r., sygn. II SA/Wr 1389/03 (OSS z 2004 r., nr 1, poz. 14), w którym wskazano, że w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obowiązującą formą regulaminu jest uchwała. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Cisek podał, że przedmiotem obrad Rady Gminy Cisek na sesji planowanej na 28 czerwca 2004 r. będzie projekt nowej uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody nie zawierający uchybień wskazanych w skardze i przewidujący uchylenie zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 12 października 2004 r. pełnomocnik Wojewody Opolskiego oświadczył, że cofa skargę, a ponadto podał, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 34 z dnia 24 maja 2004 r. pod pozycją 1003, natomiast nowa uchwała Rady Gminy Cisek z dnia 28 sierpnia 2004 r. Nr XX/82/2004 w sprawie "Regulaminu dostarczania wody dla Gminy Cisek", uchylająca zaskarżoną uchwałę, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 60 z dnia 8 września 2004 r. pod pozycją 1640. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z tego, że sąd administracyjny może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi) (por. Barbara Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r., str. 379-380). Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłączą stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważną jest uchwala organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznaczą ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 310). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, iż obarczona jest ona wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Badając legalność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy zauważyć, że według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej, ą zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane zasadą praworządności "działają na podstawie i w granicach prawa". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale III porządkuje system źródeł prawa, wprowadzając w szczególności podział wszystkich aktów normatywnych na dwie kategorie: akty normatywne powszechnie obowiązujące i akty normatywne wewnętrzne. Do pierwszej z nich należą akty powszechnie obowiązujące stosunku do wszystkich podmiotów prawa, w tym w stosunku do zwykłych obywateli. W kategorii tej mieszczą się akty prawa miejscowego, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust 2 Konstytucji). Z treścią tego konstytucyjnego zapisu koresponduje przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U, z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie takie skonkretyzowane zostało w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), określającym, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy (ust. 1), przy czym regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług (ust. 2). Treść powyższych unormowań wskazuje, że regulamin dotyczący dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest po pierwsze przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa prawa oraz obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług, natomiast formą prawną tego aktu jest uchwała podejmowana przez radę gminy. W tym miejscu podać trzeba, że zagadnienia poprawnego konstruowania tekstów aktów prawnych i związanych z tym zasad uregulowane zostało w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), wydanym na podstawie delegacji ustawowej uprawniającej Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej, która została zawarta w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Powyższe ustawowe umocowanie nie zostało ograniczone tylko do określenia zasad techniki prawodawczej dla administracji rządowej, co pozwala przyjąć, że ustalone przez Prezesa Rady Ministrów zasady mogą wiązać również organy władzy publicznej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. W przepisie § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazano wprost, że zasady określone m.in. w dziale I rozdział 2-7 tego rozporządzenia mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Zgodnie z § 29 tego rozporządzenia, zawartym w dziale I rozdział 4 "Układ i postanowienia przepisów merytorycznych", ustawa może zawierać załączniki, a odesłania do tych załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych, natomiast w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Taka redakcja powyższego przepisu i poprzedzenie wyliczenia treści mogących znaleźć się w załączniku zwrotem "w szczególności" oznacza - zgodnie z § 153 ust. 3 tej uchwały -przykładowe wyliczenie zakresu tego określenia. W tym miejscu należy mieć na względzie fakt, że naczelną dyrektywą, wynikającą z zapisu § 153 ust. 1 uchwały, jest posługiwanie się przez normodawcę definicjami zakresowymi (enumeracyjnymi) tj. sformułowanymi w jednym przepisie definicjami wyliczającymi elementy składowe zakresu danego pojęcia. Objaśnienie natomiast znaczenia danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, przewidziane w ust. 3 tego przepisu, dopuszczalne jest wówczas, gdy nie jest możliwe sformułowanie definicji obejmującej cały zakres definiowanego pojęcia. Z wyliczenia zawartego w przepisie § 29 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż w załączniku do aktu normatywnego mogą być zamieszczone formy redakcyjne w znacznej mierze uwarunkowane przedmiotem regulacji prawnej, bezpośrednio odnoszące się do unormowania i niezbędne do jego prawidłowego wyrażenia, obrazujące to unormowanie. Z tego względu treścią załącznika mogą być również mapy, tablice lub rysunki, natomiast nie mogą być przepisy merytoryczne. Skoro w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawodawca określając treści, jakie powinien zawierać regulamin zaopatrzenia w wodę, wskazał że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług, warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami, sposób rozliczeń, warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, standardy obsługi odbiorców usług, należy uznać, że są to treści merytoryczne, stanowiące normy prawa powszechnie obowiązującego, nie są to natomiast treści, które mogą zostać zamieszczone w załączniku do uchwały. Na tle uregulowania art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 29 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w orzecznictwie wyrażony został w pełni zasługujący na aprobatę pogląd, że normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą być ustanowione w formie załącznika do uchwały, a zamieszczenie regulaminu w załączniku do uchwały rażąco narusza art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, które stanowi o formie uchwały, jako obowiązującej (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. II SA/Wr 1389/03, OSS z 2004 r., nr 1, poz. 14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała Nr XVII/68/2004 Rady Gminy Cisek z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie "Regulaminu Dostarczania Wody do Gminy Cisek", wydana w oparciu o art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w § 1 stanowi: "Uchwala się "Regulamin Dostarczania Wody do Gminy Cisek", stanowiący załącznik do niniejszej uchwały". Jak wynika z przedłożonej dokumentacji załącznikiem do uchwały jest "Regulamin Dostarczania Wody", określający zasady zawierania umów, prawa obowiązki przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego oraz odbiorców usług, zasady rozliczeń i warunki przyłączenia do sieci. Regulamin zawiera zatem uregulowania o charakterze merytorycznym, jednak będąc załącznikiem do uchwały nie zawiera treści jakie mogą być zawarte w załączniku tj. nie zawiera wykazów, wykresów, wzorów czy tabel. W związku z powyższym skonkludować należy, że zamieszczenie "Regulaminu Dostarczania Wody" w załączniku do uchwały Rady Gminy Cisek stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przy czym naruszenie to nie może być określone inaczej niż istotne, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można było uwzględnić zgłoszonego na rozprawie cofnięcia skargi, albowiem spowodowałoby to utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wada nieważności. W świetle przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy, natomiast ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), co oznacza, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja. Bezspornym jest zatem, że zaskarżona uchwała wywierała skutki prawne w okresie, w jakim pozostawała w obrocie prawnym tj. od 7 czerwca 2004 r. (po upływie 14 dni od jej ogłoszenia - stosownie do zapisu § 46 tej uchwały) do 24 września 2004 r. (po upływie 14 dniu od ogłoszenia uchwały Rady Gminy Cisek z dnia 28 sierpnia 2004 r.), albowiem nowa uchwała nie zawiera uregulowań odnoszących się do okresu poprzedzającego jej ogłoszenie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, podzielić należy pogląd Wojewody Opolskiego, że w myśl art. 87 ust 2 Konstytucji akty prawa miejscowego sa źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły i z tego względu akty te nie mogą wkraczać w materię uregulowana ustawą, bądź innym aktem prawnym, poprzez zawarcie powtórzenia ich treści. Ponadto przepis § 137 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zawarty w dziale VI rozporządzenia stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych rozporządzeń. Po myśli § 143 tego rozporządzenia zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141 mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a zatem przepis § 137 rozporządzenia ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Odnotować również należy, że myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powtarzanie regulacji ustawowych w aktach podustawowych jest niezgodne z zasadami legislacji, albowiem mogłoby to prowadzić do odmiennej jego interpretacji w kontekście powtarzającej go uchwały i przez to zmiany intencji prawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. I SA/Kr 259/02, M. Prawn. z 2003 r., nr 17, str. 802, z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98 OSS z 2000 r., nr 1, poz. 17, z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, nie publ.). Analogiczny pogląd wyrażony został również w doktrynie (S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wyd. Sejmowe, str. 25). W świetle powyższego zawarcie w uchwale rady gminy powtórzeń przepisów ustawowych i uregulowanie jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie należy uznać za istotne naruszenie prawa, którego waga pociąga za sobą wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. I SA/Kr 259/02). Analiza treści załącznika do uchwały Nr XVII/68/2004 Rady Gminy Cisek z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" prowadzi do wniosku, że w regulaminie tym znajdują się przepisy stanowiące powtórzenie zapisów zawartych w ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Naruszenie to ma w niniejszej sprawie jedynie marginalne znaczenie wobec wcześniejszego ustalenia, że zapisy te zawarte zostały w załączniku do uchwały, co przesądza o konieczności wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Mając na względzie przedstawione okoliczności należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art.152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.