II SA/Op 176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części załącznika graficznego obejmującego teren działek o numerach ewidencyjnych: a, b, c, d, e, f - obręb [...], oznaczony symbolem "ZB/P,S" jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego, 2) zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz B. S. i A. S., solidarnie, kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu przez B. i A. S., jest uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 8 października 2002 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr LII/320/2002 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. W piśmie z dnia 19 listopada 2011 r., B. i A. S. wezwali Radę Miejską w Głuchołazach do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002 oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. W uzasadnieniu wskazali na sprzeczność uchwały z załącznikiem nr 3 do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium", w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "ZB/PS". Podkreślili, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn, czy też hurtownia, gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., gdyż w sposób nie budzący wątpliwości została poświadczona w niej nieprawda, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. Z tych samych przyczyn domagali się uchylenia również uchwały z dnia 8 października 2002 r. W piśmie z dnia 20 grudnia 2011 r. B. i A. S. złożyli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r. i z dnia 29 czerwca 2011 r., która została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 28/12. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 lutego 2012 r., ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 28/12 wyłączono skargę B. i A. S. na uchwałę z dnia 8 października 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. W skardze tej skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie prawa poprzez poświadczenie w niej nieprawdy, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z domu mieszkalnego jednorodzinnego i działki o nr ew. a, znajdującej się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy na obszarze oznaczonym symbolem "ZB MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna". Nieruchomość ta przylega do terenu działek o numerach ewidencyjnych gruntów b, c, d, e, f i g, położonych w [...] przy ul. [...], które to działki - zgodnie z uchwałą z dnia 29 czerwca 2011 r. -oznaczono w studium, jako kompleks terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)". Skarżący odwołali się także do argumentacji prezentowanej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, akcentując, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, czy też zakład produkcyjny, bowiem uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Zdaniem skarżących, podejmowane przez organ w przedmiotowej sprawie czynności prawne i faktyczne naruszają obowiązujący porządek prawny, a zatem wniesiona skarga winna zostać uwzględniona. W dniu 18 stycznia 2012 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z dnia 8 października 2002 r. i z dnia 29 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Głuchołazach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Rada argumentowała, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, gdyż postanowienia studium kierowane są do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych. Postanowienia te nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Organ nie zgodził się również z zarzutami skargi, że oznaczenie w treści uchwał symbolem ZB/PS nieruchomości nr b, c, d, e, f i g, nie jest zgodne z prawdą. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2012 r. skarżący wyjaśnili, że zaskarżają nie tylko uchwałę z dnia 29 czerwca 2011 r., ale również uchwałę z dnia 8 października 2002 r., co jest uzasadnione tym, że w uchwale tej zatwierdzono mapę będącą jedynym istniejącym załącznikiem, na której po raz pierwszy w sposób niezgodny z prawdą wpisano i wyrysowano, że na sąsiednim terenie, tj. działkach nr b, c, d, e, f i g istnieją zakłady produkcyjne. W piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r., pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie [...], na okoliczność bezzasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 28 maja 2012 r. skarżący przedstawili aktualne stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymali skargę. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał wywody zawarte w odpowiedzi na skargę i cofnął wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach, odnosząc się do stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia 28 maja 2012 r., wskazał, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż kwestionują oni zmianę przeznaczenia działek, co do których nie wykazali praw właścicielskich, ani też innych praw. Ustosunkowując się do stanowiska organu, skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2012 r. dodatkowo podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie [...] nie jest świadectwem bezzasadności podniesionych przez nich zarzutów dotyczących poświadczenia nieprawdy w dokumentach, ponieważ nie zawiera ono w swej treści takiego stwierdzenia. W tej sytuacji skarżący przychylili się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wydawanych w tej sprawie przez Policję i Prokuraturę oraz innych pism, które świadczą nie o braku przestępstwa, lecz jedynie o braku dostatecznych dowodów popełnienia przestępstwa. Nie zgodzili się również z argumentacją organu, iż nie posiadają legitymacji skargowej oraz, że postanowienia studium nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości. W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 69/12, oddalił skargę. Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, iż kwestionowane przez nich zapisy zaskarżonego studium naruszają ich konkretny, aktualny interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego uniemożliwia dokonanie przez Sąd dalszej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym przeprowadzenia oceny, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Na skutek wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK2857/12, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że wobec braku w aktach sprawy stosownej dokumentacji, nie sposób było ustalić, czy zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie NSA, to właśnie naruszenie procedury planistycznej w przypadku uchwalania studium powoduje naruszenie interesu prawnego skarżących. NSA argumentował, że w sytuacji, kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium, niedopuszczalnym jest przyjęcie, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że nie będzie badał procedury, bo po stronie skarżących brak jest naruszenia interesu prawnego. Zdaniem NSA, w takim konkretnym przypadku, jak w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana. W konsekwencji NSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, mając na uwadze powyższe stanowisko, Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej uchwały. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uzupełnił akta sprawy o uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy nr VI/32/85 wraz z załącznikiem graficznym zawierającym czytelne oznaczenie działek nr b, c, d, e, f i g i działki a oraz załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 października 2013 r., w którym organ po raz kolejny wyraził swoje stanowisko w sprawie, nie zgadzając się m.in. z zarzutem naruszenia procedury uchwalania zaskarżonego studium oraz zasad jego sporządzenia, po czym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/12, co uniemożliwi mu dokonanie odmiennej oceny kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Przechodząc na grunt przedmiotowego postępowania Sąd stwierdził, że brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do uprawnianych organów, uniemożliwiło ustalenie, czy organ planistyczny w istocie przedłożył studium do zaopiniowania tym organom, a także - czy wskazany w art. 6 ust. 3 ustawy 21-dniowy termin umożliwiający zaopiniowanie studium, został w sprawie zachowany. Powyższe, nie pozwalało Sądowi ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie w istocie zachowana została prawidłowa procedura uchwalenia studium. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz bazując na identycznym materiale dowodowym, jakim dysponował on w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej, Sąd uznał, że aktualne pozostaje stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "w sytuacji kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana". W tych okolicznościach WSA w Opolu uznał, iż wobec związania wyrokiem NSA z dnia 14 maja 2013, sygn. akt II OSK 2857/12, w którym stwierdzono istotne naruszenie trybu sporządzenia studium oraz bazując na identycznym materiale dowodowym, jakim dysponował NSA stwierdzić należało niezgodność zaskarżonego studium z prawem. Dalej Sąd wskazał, że dokonując porównania, w zakresie przeznaczenia działek o nr: b, c, d, e, f i g, załącznik graficzny uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy z dnia 4 marca 1985 r., nr VI/32/85 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy z załącznikiem graficznym zaskarżonego studium, stwierdził, że zmianie uległo przeznaczenie tych działek z symbolu MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy na symbol ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej, zagospodarowanie do zachowania (ZB), tereny obiektów i urządzeń przemysłu budownictwa i usług produkcyjnych (P), tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego. Powyższe ma o tyle znaczenie, że w tekście zaskarżonego studium, w odróżnieniu od załącznika graficznego studium, gdzie zmiana ta zaistniała, brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej zmiany przeznaczenia ww. działek. Zgodnie z przyjętym zasadami uchwalania studium część tekstowa studium powinna być odzwierciedlona w części graficznej studium. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że oprócz istotnego naruszenia trybu uchwalania studium doszło również do naruszenia zasad. Przemawia to również, za stwierdzeniem niezgodności z prawem przedmiotowego studium. Sąd stwierdził również, że wskazywane przez skarżących dokumenty, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu sprostował wyrok z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13, w ten sposób, że w punkcie 1 sentencji, w miejsce słowa "nieważność" wpisano "niezgodność z prawem". Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez Gminę Głuchołazy, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1225/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd podzielił zarzut naruszenia przez WSA w Opolu art. 190 P.p.s.a. W ocenie NSA, nie można uznać za wykładnię prawa stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, że zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały, wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji oraz stwierdzenia, że w sytuacji kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana. Nie jest to wykładnia przepisów prawa, tylko ocena materiału dowodowego dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pogląd, co do oceny materiału dowodowego, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie był dla Sądu pierwszej instancji wiążący i nie zwalniał Sądu od dokonania własnej oceny tego materiału. Wiążące dla Sądu pierwszej instancji byłoby stanowisko NSA w kwestii oceny dowodów, w którym wykazane zostałyby błędy w ocenie materiału dowodowego popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stwierdzenie, że w związku uchwaleniem studium nie został dopełniony obowiązek uzyskania opinii szeregu wymienionych przez Sąd pierwszej instancji organów, gdyż nie zachowały się zwrotne potwierdzenia dowodów doręczenia tym organom projektu studium do zaopiniowania, jest stwierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. NSA zwrócił nadto uwagę, że od uchwalenia studium upłynęło ponad trzynaście lat, zatem nieracjonalnym byłoby również podejmowanie prób ustalenia w organach, które miały opiniować studium, czy projekt tego studium został im przesłany do zaopiniowania. Korespondencja w tym przedmiocie także w tych organach mogła się bowiem nie zachować. Podsumowując NSA stwierdził, że przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumenty nie dawały podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia procedury uchwalania studium poprzez nieprzedłożenie projektu tego studium do zaopiniowania wskazanym przez Sąd organom administracji. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, NSA jako niezasadny uznał zarzut braku uwzględnia przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. nr 41, poz. 216), które obowiązywało do dnia 24 października 2002 r. oraz naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). W tym zakresie NSA wyjaśnił, iż pierwszy zarzut miałby swoje uzasadnienie, gdyby Sąd dokonywał kontroli prawidłowości zastosowania przepisów ww. rozporządzenia z 1984 r., np. prawidłowości zaliczenia określonych dokumentów do kategorii dokumentacji niearchiwalnej. W przedmiotowej sprawie przepisy rozporządzenia zostały w istocie wskazane, jako pewien fakt uzasadniający twierdzenie, że dokumenty w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji mogły ulec zniszczeniu nie zaś jako akt prawny, który miał zastosowanie w sprawie. W zakresie drugiego zarzutu NSA wskazał, że interes prawny do zaskarżenia uchwały może wynikać, jak już stwierdzono w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., z naruszenia zasad sporządzania studium oraz z naruszenia trybu jego sporządzania. Przyjęcie, że tryb sporządzania studium nie został naruszony nie oznacza, że B. S. i A. S. nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu tego studium. Z akt sprawy wynika, że osoby te są właścicielami nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomościami, których przeznaczenie w studium zostało zmienione. Zmiana ta polegała na zmianie przeznaczenia terenu z "ZB MN" na "ZB PS", to jest mieszkaniowego na przemysłowe. Przeniesienie tych rozwiązań do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczałoby, że na nieruchomościach tych dopuszczalne byłoby prowadzenie działalności przemysłowej. Działalność przemysłowa może zaś skutkować ograniczeniem w możliwości korzystania i zagospodarowania z należącej do B. S. i A. S. nieruchomości. Działalność taka może bowiem wiązać się np. z emisją hałasu, spalin oraz innego rodzaju uciążliwościami. W ocenie NSA, B. S. i A. S. mają interes prawny w kwestionowaniu studium, albowiem przeniesienie rozwiązań w nim zawartych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wywołać niekorzystne skutki dla ich nieruchomości. Okoliczności te świadczą nie tylko o posiadaniu przez B. S. i A. S. interesu faktycznego, ale również interesu prawnego. Okoliczności te świadczą również o tym, że ich interes prawny został uregulowaniami studium naruszony, co daje im podstawę do jego zaskarżenia. Formułując wiążące wskazania dla WSA w Opolu, NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny zaskarżonej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod kątem naruszenia przez gminę tzw. władztwa planistycznego. Nadto podda ocenie okoliczność, że wprawdzie uwzględniono istniejący stan zagospodarowania jednakże powstała zabudowa przemysłowa została zrealizowana pierwotnie na terenie mieszkaniowym i bez wymaganych prawem zezwoleń. Dokonanie zaś tej oceny będzie miało zasadnicze znacznie dla rozstrzygnięcia, czy skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji jest zasadna. Jednoczenie NSA zwrócił uwagę na niezasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji instytucji sprostowania wyroku, albowiem zastąpienie w treści rozstrzygnięcia sformułowania "stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały" sformułowaniem "stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały" nie może być uznane za sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Tego rodzaju zmiana skutkuje w istocie powstaniem rozstrzygnięcia innego rodzaju niż to, które pierwotnie zostało wydane i jako taka nie powinna mieć miejsca. Ponieważ jednak postanowienie o sprostowaniu nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne, zmiana wynikająca z tego postanowienia pozostaje w mocy. Przy piśmie procesowym z dnia 14 września 2016 r. B. i A. S. dołączyli do akt sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 31 maja 2016 r., nr [...], jak i decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję nr [...], nakazującą A. i Z. K. zaniechanie dalszego użytkowania obiektu usytuowanego na działce nr e w [...], użytkowanego przez Z. K., jako stolarnia - zakład produkcji mebli, z uwagi na niezgodność aktualnego sposobu użytkowania z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w piśmie z dnia 13 października 2016 r., załączonym do protokołu rozprawy, na okoliczność niegodzenia się skarżących ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 14 maja 2016 r., skarżący wywodzili, że w tej sprawie prawidłowo winno być: "najpierw PINB likwiduje samowolę budowlaną - a potem Gmina zastanawia się czy tam zmiana terenu jest zasadna, a nie odwrotnie." Do pisma dołączyli mapy terenu przed i po korekcie. W odpowiedzi na zarządzenie Sądu, Burmistrz Gminy Głuchołazy udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 17 października 2016 r., wskazując, że sporny teren przy ul [...] - z racji przypisanej funkcji PS - z uwagi na małą skalę można przypisać mu funkcję usług produkcyjnych (pkt 1) i teren ten znajduje się w części południowej (pkt 2). W powyższych kwestiach, zdaniem organu, odpowiedź znajduje odzwierciedlenie w treści Studium na str. 22 i 24. Do ww. pisma dołączony został załącznik pn. "Fragment studium z 2002 r., str. 2." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Odnośnie aktów organów gmin, przepisy powyższe pozostają w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże, dokonując argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 238/15, LEX nr 1816502). W świetle powyższego można przyjąć, iż wynikająca z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym klauzula ogólna "sprzeczności z prawem" obejmuje naruszenia przepisów prawa różnego stopnia, a więc naruszenia kwalifikowane, ciężkie, jak również istotne naruszenie prawa przez wadliwą jego wykładnię, bowiem z zakresu tego wyłączone jest z mocy prawa - art. 91 ust. 4 tej ustawy - nieistotne naruszenie prawa. Zatem działanie organów jednostek samorządu terytorialnego zgodne z przepisami prawa, to działanie na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP) i zgodne z treścią tego przepisu prawa. Natomiast do ochrony prawnej (sądowej) osób fizycznych i innych podmiotów przed bezprawnymi działaniami organów gmin, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności służy środek prawny określony w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, B. S. i A. S. zaskarżyli sporny akt. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy, podjęta na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z poźn. zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, m.in. w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1); prawa własności gruntów (pkt 4); jakości życia mieszkańców (pkt 5). Natomiast, według art. 6 ust. 5 ustawy, w studium określa się m.in. w szczególności: obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji (pkt 4); obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej (pkt 5); obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (pkt 5a). Na zasadzie art. 6 ust. 7 ustawy, studium nie jest przepisem gminnym, tak stanowił cyt. przepis w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a zatem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu przepisów Rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym, na podstawie art. 87 obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., uchwalone przez Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy, zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które w świetle u.p.z.p. wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p.). Treść studium wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i determinuje ustalenia tego planu, bowiem ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Pomimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W rozpoznawanej sprawie skarżący - B. S. i A. S., są właścicielami nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym (dz. nr a), która sąsiaduje z nieruchomościami (dz. nr: b, c, d, e, f i g), których przeznaczenie w zaskarżonym studium zostało zmienione. Zmiana w studium polegała na zmianie przeznaczenia terenu z "ZB MN" na "ZB PS", to jest mieszkaniowego na przemysłowe. Jednocześnie, wobec wydanych już w niniejszej sprawie rozstrzygnięć przez Naczelny Sąd Administracyjny - uchylających wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania - w tym miejscu wyjaśnić trzeba, jaki jest zakres kontroli dokonywanej przez Sąd na obecnym etapie postępowania. Bowiem zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od razu też stwierdzić należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. i A. S., stan faktyczny nie uległ zmianie, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/12 oraz w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1225/14. W przywołanym wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., NSA zwracał uwagę, że przeniesienie spornych rozwiązań studium, tj. zmiany przeznaczenia z terenu mieszkaniowego "ZB MN" na tereny przemysłowe "ZB PS", do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczałoby, że na nieruchomościach tych dopuszczalne byłoby prowadzenie działalności przemysłowej. Natomiast działalność przemysłowa może skutkować ograniczeniem w możliwości korzystania i zagospodarowania z należącej do skarżących nieruchomości, bowiem wiązać może się np. z emisją hałasu, spalin oraz innego rodzaju uciążliwościami. NSA dostrzegł, co wynika z twierdzeń skarżących, że działalność przemysłowa jest już prowadzona na przedmiotowych nieruchomościach, przy czy, jest ona prowadzona nielegalnie i jest dla skarżących uciążliwa. Zdaniem NSA, przeniesienie ustaleń zawartych w studium do miejscowego planu mogłoby skutkować w przyszłości możliwością legalizacji nielegalnie zrealizowanych obiektów i prowadzonej w nich działalności przemysłowej. Jednym z warunków legalizacji jest bowiem zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy NSA stwierdził, że B. S. i A. S. mają interes prawny w kwestionowaniu studium, albowiem przeniesienie rozwiązań w nim zawartych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wywołać niekorzystne skutki dla ich nieruchomości. Ponadto, okoliczności te świadczą również o tym, że interes prawny skarżących został ww. uregulowaniami studium naruszony, co daje im podstawę do jego zaskarżenia. NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod kątem naruszenia przez gminę tzw. władztwa planistycznego. Ponieważ kwestie sporne dotyczące interesu prawnego skarżących oraz naruszenia ich interesów skarżoną uchwałą zostały już ostatecznie przesądzone w ww. wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., zatem ponownie rozpoznając sprawę, na obecnym etapie postępowania Sąd zobligowany był do oceny zachowania bądź naruszenia przez gminę tzw. władztwa planistycznego. W czasie uchwalenia studium obowiązywała przywołana wyżej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz.139, z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Przepis art. 2 ust. ustawy stanowił, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Natomiast z omówionego powyżej art. 6 ust. 1 ustawy wynikało, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Te właśnie przepisy statuowały na gruncie ww. ustawy tzw. władztwo planistyczne gminy. Wprawdzie gmina - w ramach tzw. władztwa planistycznego - ma prawo dokonywać w studium (a następnie w miejscowym planie) zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, jednakże zmiana taka wymaga racjonalnego uzasadniona. Istniejący stan zagospodarowania może nie być przez gminę uwzględniany przy opracowywaniu studium, ale tylko wtedy jeśli przemawiają za tym przedstawione przez gminę racjonalne przesłanki. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie mogła ujść uwadze okoliczność, że na dotychczasowym terenie mieszkaniowym "ZB MN", niezgodnie z miejscowym planem, powstała zabudowa przemysłowa bez wymaganych prawem zezwoleń. W związku z powyższym należało skontrolować, czy za przewidzianą w studium zmianą przeznaczenia terenu z "ZB MN" na "ZB PS" dla działek o nr ew. b, c, d, e, f i g, przemawiały szczególnie ważne okoliczności. Działka skarżących i ww. działki sąsiadujące z ich działką, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, znajdują się na terenie mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności (symbol "ZB MN"), a w związku z kwestionowanym studium wymienione wyżej działki sąsiadujące z działką skarżących znalazły się na terenie (obszarze) oznaczonym w studium symbolem "ZB PS", jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego. Powyższe, zdaniem Sądu, determinuje określenie przeznaczenia tych działek w planie miejscowym - co należy podkreślić - istotnie zmieniając kierunek zagospodarowania tego obszaru. Zatem zaskarżone studium różnicuje status poszczególnych działek (nieruchomości) położonych przy ul. [...] w [...], a zróżnicowanie takie nie znajduje uzasadnienia w treści studium, ani w przepisach ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając wyjaśnienia Gminy w piśmie procesowym, w kwestionowanym studium, dla potrzeb lokalizacyjnych funkcji przemysłowej, przyjęto odnośnik, dzieląc miasto Głuchołazy na część północną i południową, przy czym sporny teren znajduje się w części południowej. Dostrzec trzeba, że według zapisów studium, funkcja mieszkaniowa traktowana jest jako funkcja chroniona, jest korzystnie zlokalizowana w stosunku do uciążliwych funkcji produkcyjnych, tj. przemysłu i składów (rozdział II pkt 1, str. 24). Z kolei, zgodnie z postanowieniami studium w rozdziale II pkt 2, funkcja przemysłowa przypisana jest północnej części miasta (str. 19), rozwój funkcji produkcyjnych w ramach nowych terenów aktywizacji gospodarczej zakłada się w północnej części miasta (rozdział V pkt 2, str. 57), a utrzymujące się tendencje spadkowe aktywności gospodarczej miasta nie spowodowały zmiany charakteru funkcjonalnego miasta (str. 56), stąd - główna koncentracja przemysłu na obszarze Głuchołaz pozostanie w północnej strefie (dzielnicy) przemysłowo-składowej (str. 56). Natomiast nowo projektowana zabudowa przemysłowa (łącznie z zabudową magazynową) [...] stanowić winna na wyznaczonych terenach, w północnej strefie przemysłowo-składowej miasta (str. 73), a w obrębie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej dopuścić należy również usługi rzemiosła (o nieuciążliwym charakterze) - str. 71. Z treści studium nie wynika zatem, jakie były podstawy do takiego zróżnicowania sąsiadujących ze sobą działek. W świetle przytoczonych wyżej postanowień treści studium, nie zasługuje na usprawiedliwienie w tej kwestii stanowisko gminy poprzez eksponowanie funkcji usługowej "U", w sytuacji, gdy sporne tereny mają przypisaną inną funkcję, tj. "PS". Dlatego zapis studium, że część zabudowy mieszkalnej przekształcana jest również na cele usługowe (str. 24), czy też, iż szansę zagospodarowania nadwyżek siły roboczej stwarza możliwość rozwoju lokalnego rzemiosła (usługowego i produkcyjnego) - str. 22, nie daje podstawy do przyjęcia, że podstawą zróżnicowania funkcjonalnego ww. działek były wymogi ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające w spornej kwestii powoływanie się przez gminę na powyższe dwa zapisy w treści studium. Jednocześnie podnieść należy, że zgodnie z przyjętymi zasadami uchwalania studium, część tekstowa studium powinna być odzwierciedlona w części graficznej studium Takiego odzwierciedlenia z części graficznej zabrakło w części tekstowej, czyli w treści studium, a zatem doszło do naruszenia zasady uchwalania studium w opisanym zakresie. Ponadto, za przewidzianą - w części załącznika graficznego uchwały w sprawie studium - zmianą przeznaczenia terenu z "ZB MN" na "ZB PS" dla działek o nr ew. b, c, d, e, f i g, nie przemawiały szczególnie ważne okoliczności, lecz uwzględniono istniejący stan zagospodarowania tych działek wskutek powstania zabudowy przemysłowej, zrealizowanej na terenie mieszkaniowym i bez wymaganych prawem zezwoleń. Rodzi to uzasadnione przekonanie, że nie względy ładu przestrzennego, lecz zastany stan i umożliwienie zalegalizowania tej zabudowy podyktowały podjęcie kwestionowanych rozwiązań zawartych w części graficznej studium. Podkreślić trzeba, że zasada uwzględniania w procesie planistycznym dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy) nie może oznaczać odwzorowania stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie przy tworzeniu studium, zwłaszcza gdy faktyczny (zastany) sposób zagospodarowania jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Połączenie funkcji mieszkaniowej "MN" i produkcyjnej "PS" na jednym obszarze, wywołuje także konflikt między właścicielami nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, a nieruchomości wykorzystanej obecnie (niezgodnie z planem) jako produkcyjnej i ujętej w studium pod działalność produkcyjną. Takie ustalenia studium świadczą również o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności nieruchomości skarżących zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], zwłaszcza, że były prowadzone postępowania w sprawie legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na ul. [...] (dz. nr e), a w dacie orzekania w niniejszej sprawie zapadła decyzja ostateczna w przedmiocie zaniechania dalszego użytkowania zakładu produkcji mebli. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w części załącznika graficznego obejmującego teren działek o numerach ewidencyjnych: b, c, d, e, f i g- obręb [...], oznaczony symbolem "ZB PS" jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego, wprowadziła kolizyjną funkcję na tych działkach, sąsiadujących z działką skarżących, co nie było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, ani też podyktowane względami zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności. Nie powinno mieć miejsca sankcjonowanie w studium istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z obowiązującym planem oraz z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, zmiana przeznaczenia terenu z "ZB MN" na "ZB PS", obejmującego ww. działki, wykracza poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne nie powinno więc nadmiernie, z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. W omawianej sytuacji, powyższe daje podstawę do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego studium w części obejmującej wskazany teren. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 § 2 ustawy o samorzadzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.