II SA/Op 185/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawny wniosku T. Ś. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. T. Ś. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 20 października 2015 r., nr [...], ustalającą na rzecz G. W. i M. W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na usługi rehabilitacyjne na aptekę, na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...]. W skardze T. Ś. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci zgłoszenia przez wnioskodawców - w sprawie o symbolu [...] - robót mających na celu zmianę sposobu użytkowania lokalu i rozpoczęcie prowadzenia tych robót. Wskazał, że zmiana ta, będąca skutkiem wydania przez organy w niniejszej sprawie wadliwych decyzji, zniweczyłaby sens niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, domagając się oddalenia skargi, nie odniosło się do wniosku dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 485). Wskazane wyżej ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Powtórzyć przyjdzie, że przesłankami tymi jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnienia wymaga, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne - podobnie jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z dnia: 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). W niniejszej sprawie istotne jest to, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przedmiotem wstrzymania mogą być zatem jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 696/16 i z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 363/16). Tymczasem decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, nie kwalifikuje się do wykonania. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołuje bowiem skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Na podstawie zaskarżonej decyzji inwestor nie może rozpocząć żadnych robót budowlanych. Stwierdza ona jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Decyzja ta, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, czy też do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Dodać jeszcze trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. Z tego też powodu wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że skarżący nie wykazał w uzasadnieniu wniosku, że zaktualizowały się przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić trzeba, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 P.p.s.a. Rzeczą sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek w tym zakresie, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. Trafnie odnotował Naczelny Sąd Administracyjny, że zawarte w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 935/11, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 992313). W rozpatrywanej sprawie wniosek złożony przez skarżącego nie został poparty jakąkolwiek argumentacją, z której wynikałoby, na czym ma polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ani z jakich powodów jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. O wskazaniu takiej argumentacji nie może świadczyć ogólny pogląd skarżącego o zniweczeniu sensu niniejszego postępowania przez przystąpienie do robót mających na celu zmianę sposobu użytkowania lokalu. Natomiast, jak już podano wcześniej, dla uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., konieczne jest odniesienie się do konkretnych okoliczności, umożliwiających sądowi dokonanie ich oceny, zaś ciężar udowodnienia zaistnienia tych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że brak jest podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). NSA podniósł również, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy." Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stąd, orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a.