II SA/Op 186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 25 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim z dnia 20 października 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 8 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim wszczął z urzędu wobec R. Z., J. W., E. W. i M. L. postępowanie w sprawie utwardzenia terenu przed budynkiem garażowym, usytuowanym na działce nr A, przy ul. [...] w [...]. Po dokonaniu oględzin przedmiotowej działki organ pierwszej instancji decyzją z 12 kwietnia 2011 r., nr [...], umorzył prowadzone postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że podczas oględzin stwierdzono, iż przed budynkiem garażowym istnieje "stary" pas betonu, od którego krawędzi do granicy działki został wysypany pospółką i ubity pas terenu o szerokości ok. 3 do 3,5 m. Wierzchnia warstwa tego pasa jest niespójna i łatwo ulega deformacji przy nieznacznym wzruszeniu. Jest on połączony z drogą służebną ustaloną dla współwłaścicieli jako dojazd do ul. [...], przez parking wykonany przy pawilonie handlowym "[...]". Droga ta wykonana została przez inwestora zgodnie z zatwierdzonym projektem przy budowie pawilonu. Dalej organ odnotował, że R. Z. domaga się ustalenia granic działki i przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej pospółki, nawiezienie ziemi i zasianie trawy. Pozostali współwłaściciele nie zgłosili uwag co do stanu działki. W ocenie organu, wysypana pospółka nie posiada twardej nawierzchni. Właściciele działki nie wskazali wykonawcy robót, jedynie wyrazili przypuszczenie, iż mógł to być wykonawca realizujący roboty przy budowie pawilonu handlowego, usytuowanego na sąsiedniej działce. Zdaniem organu, z uwagi na sposób w jaki wykonano roboty oraz zastosowany materiał, zakres przedmiotowych robót nie wymagał zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, zaś uwagi zgłoszone przez R. Z. nie mieszczą się w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. Z., decyzję organu pierwszej instancji uchylił Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (decyzja z 13 maja 2011 r. o numerze [...]), wskazując m.in. że wykonane roboty budowlane wymagały ich zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaś samowolnie wykonane roboty wymagają zastosowania procedury, o jakiej mowa w art. 50 i 51 tej ustawy. Ponadto w sprawie należało wydać decyzję merytoryczną, a nie decyzję opartą o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Decyzją z 30 czerwca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - odstąpił od nałożenia na współwłaścicieli działki nr A w [...], przy ul. [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ powtórzył wcześniejsze ustalenia, dodając, że na spornym pasie wysypano, rozplantowano i ubito pospółkę, która nie posiada twardej, litej nawierzchni. Roboty te objęte są obowiązkiem zgłoszenia, zatem dalsze postępowanie wymagało zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stan faktyczny na działce pozwala uznać, że roboty zostały zakończone, dlatego nie było potrzeby wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Zakres wykonanych robót, zastosowany, powszechnie znany materiał budowlany, poprawa parametrów nawierzchni części działki, która wykorzystywana jest jako dojazd do garaży, nie daje zdaniem organu podstaw do nałożenia na współwłaścicieli działki obowiązku wykonania rozbiórki lub dodatkowych robót w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. I tę decyzję uchylił organ odwoławczy, który w decyzji nr [...] z 17 sierpnia 2011 r. zakwestionował m.in. prawidłowość postępowania w zakresie zapewnienia w nim czynnego udziału stronom, a także co do ustalenia stron postępowania, w tym uznania za stronę firmy A w [...] - inwestora "[...]", czy też firmy B S.A. w [...] - wykonawcy nawierzchni. Organ odwoławczy wskazał również na konieczność uwzględnienia art. 52 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że przedmiotową decyzję należy skierować w pierwszej kolejności do inwestora. Pismem z 5 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim poinformował B S.A. w [...], że w postępowaniu w sprawie wysypania i rozplantowania pospółki na działce nr A w [...], przy ul. [...], zostało uznane za stronę tego postępowania, ponieważ R. Z. wskazał B jako wykonawcę robót. Jednocześnie wezwano o przesłanie pisemnej informacji dot. przedmiotowych robót. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik w/w Przedsiębiorstwa poinformowała, że firma nie wykonywała prac na wskazanej przez organ działce. Po przeprowadzeniu ustnych ustaleń z R. Z. wyrównano jedynie część terenu tej działki w związku z powstałymi nierównościami, w celu zachowania estetyki i funkcjonalności obu sąsiadujących działek. Ponadto podkreśliła, że nie miało miejsca prowadzenie prac bez wcześniejszych uzgodnień, a wyrównanie terenu nie spowodowało szkód w mieniu R. Z. Decyzją z 20 października 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w sprawie wykonania robót polegających na wysypaniu i rozplantowaniu pospółki przez wykonawcę pawilonu "[...]", tj. firmę B S.A. w [...], na części działki nr A w [...], przy ul. [...] - odstąpił od nałożenia na w/w firmę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania - w tym odnotowaniu, że nie dotyczyło ono legalności wybudowania garaży i wykonania pasa betonu przed wjazdem, oraz że włączono do wcześniej prowadzonego postępowania wykonawcę robót, czyli firmę B S.A. w [...], zaś za stronę nie uznano właściciela działki sąsiedniej, tj. firmę A w [...], gdyż wysypanie i rozplantowanie pospółki w żaden sposób nie oddziałuje na działkę sąsiednią - organ wskazał, iż uzyskał od pełnomocnika firmy B S.A. w [...] informację na temat wysypania i rozplantowania pospółki na części działki nr A w [...]. Na tej podstawie przyjął, że roboty wykonała właśnie ta firma, a nie współwłaściciele w/w działki. Pospółkę wysypano i rozplantowano w związku z likwidacją nierówności powstałych na sąsiadujących działkach w wyniku pracy sprzętu budowlanego oraz w celu przywrócenia estetyki i unkcjonalności tych działek. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności organ uznał, że postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na części działki nr A, polegających na wysypaniu, rozplantowaniu oraz ubiciu górnej warstwy pospółki należało zaszeregować do robót objętych obowiązkiem zgłoszenia. Dalsze postępowanie wymagało zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro roboty zostały zakończone, nie było potrzeby wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, na podstawie art. 50 w/w ustawy. W ocenie organu, zakres wykonanych robót, poprawa parametrów nawierzchni części działki, która wykorzystywana jest jako dojazd do garaży, nie daje powodu ani podstaw do nałożenia na wykonawcę tych robót oraz na współwłaścicieli działki obowiązku wykonania rozbiórki lub dodatkowych robót w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji R. Z. podniósł, że organ pierwszej instancji nie respektuje zaleceń organu odwoławczego, ekspertyzy z lutego 2011 r. odnośnie nawiezienia ziemi oraz jego uwag wniesionych na piśmie, w tym nie odniósł się w treści decyzji do zastrzeżeń zawartych w piśmie z 10 października 2011 r. Podkreślił, że organ działał "w bezczynności prawnej", gdyż pomimo upływu ustawowych terminów nie poinformował o przyczynach takiego stanu rzeczy i nie zakreślił terminu załatwienia sprawy. Pierwsze dwie decyzje zostały skierowane do współwłaścicieli działki, natomiast trzecia do firmy B S.A. w [...], co oznacza, że w tej samej sprawie organ prowadził trzy różne postępowania administracyjne. Końcowo, R. Z. podkreślił, że działania PINB w powiecie kluczborskim nie uwzględniają tego, że nie zrobił nic złego, a ponadto świadczą o braku obiektywizmu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 25 stycznia 2012 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, odnotowując dodatkowo, że w piśmie z dnia 10 października 2011 r. znajduje się oświadczenia kierownika budowy pawilonu "[...]" odnośnie tego, że to B S.A. w [...] "nawiozła nawierzchnię", a nawieziona substancja pogorszyła stan nawierzchni na działce nr A. W rozważaniach prawnych organ stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim nie narusza przepisów prawa, bo organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, zgodnie z wcześniejszą decyzją organu odwoławczego. W ponownym postępowaniu uznał za stronę postępowania wykonawcę robót budowlanych - firmę B S.A. w [...]. Pełnomocnik Przedsiębiorstwa poinformowała, że jedynie wyrównano część terenu działki w związku z powstałymi nierównościami na działce graniczącej z działką A, na której prowadzone były prace, gdyż konieczne było zachowanie estetyki i funkcjonalności obu tych działek. Jak wynika z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, ale wymaga jednak zgłoszenia - art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Takiego zgłoszenia wykonawca robót nie dokonał. Z protokołu oględzin spornej działki wynika, że prace wykonano w okresie: grudzień - styczeń 2011 r. W związku z tym organ pierwszej instancji prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na to, że roboty budowlane zostały zakończone, nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, trafnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim stwierdził, że roboty i poprawa nawierzchni części działki są wykonane prawidłowo, a zatem brak jest podstaw do nałożenia na firmę B S.A. w [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo również odmówił nałożenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozważanym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten wymaga zbadania i ustalenia przez organ, czy wykonane roboty (prace) odpowiadają "stanowi zgodnemu z prawem", przez który rozumie się przede wszystkim zgodność wykonanej inwestycji z przepisami ustawy i przepisami techniczno-budowlanymi wydanymi na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane (m. in. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, aby doprowadzić je do zgodności z prawem. Natomiast, gdy ustalenia doprowadzą do wniosku, że roboty budowlane takiego dostosowania nie wymagają, bo odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W skardze na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu R. Z. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że sankcjonuje ona samowolę budowlaną w postaci nawiezienia i rozplantowania substancji nieznanego pochodzenia na części działki, której jest współwłaścicielem. Powtórzył argument odwołania o podjęciu decyzji po upływie wymaganych terminów, bez uwzględnienia wcześniej składanych przez niego uwag oraz bez odniesienia się do stwierdzonej w ekspertyzie okoliczności, że nawieziona pospółka spowodowała utrudnienie korzystania z garaży. Akcentował, że orzekające w sprawie organy zachowują się jak pełnomocnicy firmy B S.A. w [...] i firmy A w [...]. Podkreślił, że przepisy prawa nie pozwalają na wejście na obcy grunt i dokonywanie na nim inwestycji, niezależnie od tego, czy inwestycja ta wymaga pozwolenia, czy też zgłoszenia. Wskazane firmy, oprócz bezprawnego nawiezienia na jego działkę substancji, spowodowały również szkody polegające na spękaniu ścian garażu, które skarżący musiał naprawić na własny koszt. Ponadto wykonały na przedmiotowej działce budowle w postaci schodów i skarp, usuwając znaki graniczne, i nie chciały naprawić tych szkód. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Podkreślił, że z ekspertyzy technicznej z dnia 8 lutego 2011 r. wynika, że nie doszło do utwardzenia terenu, czy też do powstania drogi. Ponadto materiał zdjęciowy potwierdza, iż nie przywrócono terenu do stanu poprzedniego. Dodał, że samowolne prace doprowadziły do powstania pęknięć ścian garażu. Oświadczył również, że nie oczekuje zwrotu kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie jej zarzuty mogły być objęte badaniem Sądu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 25 stycznia 2012 r., a także objęta kontrolą - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim z 20 października 2011 r., którymi odstąpiono od nałożenia na B S.A. w [...] (zwane dalej B) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na wysypaniu i rozplantowaniu pospółki na części działki nr A w [...], przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę prawną obu wskazanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, gdyż organy decyzyjne uznały, że w/w Przedsiębiorstwo dokonało w warunkach samowoli budowlanej utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej. Niewątpliwie, tak określone prace ziemne należą - stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego - do kategorii robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia budowę, jednak z uwagi na brzmienie art. 30 ust. 1 pkt 2 tego Prawa wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. W sprawie bezsporne jest, że takiego zgłoszenia nie dokonano. Z uwagi na zastosowaną podstawę prawną rozstrzygnięć, która wskazuje na przyjęcie przez orzekające organy możliwości prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), celowe jest wskazanie, że usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, z tym że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. W sytuacji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (w stosunku do prac wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego, a wydana w tej sprawie decyzja kończy w sposób negatywny postępowanie legalizacyjne. Natomiast w przypadku gdy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis ten uprawnia właściwy organ do podjęcia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, taka decyzja nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, którą organ orzeka o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Dlatego, w razie braku podstaw do nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, postępowanie naprawcze nie kończy się jego umorzeniem, gdyż taki rodzaj rozstrzygnięcia zastrzeżony jest dla bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej nie może być mowy przy działaniach niezgodnych z prawem, bo podejmowanych wbrew nakazowi uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia, i w efekcie skutkowałby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20.12.2007 r., II SA/GL 684/07, LEX nr 382702; Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 15.11.2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05, LEX nr 321511; z dnia 15.06.2010 r., II OSK 1012/09, LEX nr 597095; z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, ONSAiwsa 2007 nr 6, poz. 132). Sygnalizowano już wcześniej, że podjęte w sprawie decyzje wydano w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do powiedzianego wyżej, ten etap nie kończy postępowania legalizacyjnego, stąd należy stwierdzić, że w sytuacji uznania, iż samowolnie wykonane prace są zgodne z przepisami i standardami techniczno-budowlanymi, właściwą formą rozstrzygnięcia jest odstąpienie od obowiązku wykonanych określonych czynności lub robót. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy odnotować na wstępie przyjdzie, że jakkolwiek prawidłowo organy decyzyjne uznały, iż stwierdzenie w postępowaniu legalizacyjnym wykonania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną skutkuje - co do zasady - odstąpieniem od nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak Sąd stanął na stanowisku, że decyzje podjęte przez organy obu instancji naruszają prawo z innych powodów. Po pierwsze. Dla oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, wskazujące na charakter prac wykonanych przez B. Zdaniem Sądu, w tej mierze jest wiele wątpliwości, bowiem protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych wskazuje jedynie, że na działce należącej m.in. do skarżącego wysypano pospółką pas o określonych wymiarach, zaś pospółkę ubito. Z kolei w podejmowanych przez organy decyzjach pojawia się też stwierdzenie, że wierzchnia warstwa pasa jest niespójna i łatwo ulega deformacji nawet przy nieznacznym wzruszeniu, wysypana pospółka została rozplantowana i nie posiada twardej, litej nawierzchni. Natomiast pełnomocnik B oświadczyła, że nie wykonywano prac na przedmiotowej działce, jedynie wyrównano jej część. Zaznaczenia wymaga, że przepisy Prawa budowlanego nie podają definicji użytego w art. 29 ust. 2 pkt 5 pojęcia "utwardzenia terenu", jak również nie precyzują, do której z funkcjonujących legalnych definicji pojęcia "działka budowlana" odnosi się powyższe uregulowanie. Na gruncie analizowanego przepisu w literaturze przedmiotu trafnie wywodzi się, że chodzi w nim o wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp., przy jednoczesnym posiłkowym skorzystaniu z definicji działki budowlanej zamieszczonej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wedle którego należy przez nią rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. BECK Warszawa 2009, s. 355-357). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że utwardzenia terenu można dokonać poprzez nawiezienie np. kruszywa, przy czym zdaniem Sądu każdorazowo chodzić będzie o taki przypadek, gdy dojdzie do związania zastosowanego materiału budowlanego z gruntem w ten sposób, że powstaje powierzchnia o takiej grubości i trwałości, iż będzie mogła spełniać zamierzoną funkcję, np. komunikacyjną. W niniejszej sprawie konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 7) i czy przepisy tej ustawy mogą mieć zastosowanie, bowiem nie każde roboty ziemne wymagają pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, jak np. w razie wyrównania terenu. Wówczas może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności, natomiast pokrzywdzeni mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego. Z kolei, w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na postawione wyżej pytania, prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoli również określić, czy wysypany pospółką pas może pełnić funkcję dojazdową, i czy z uwagi na tę funkcję został wykonany prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, gdyż skarżący zarzuca - powołując się na ekspertyzę techniczną - że w obecnym stanie sporny pas utrudnia korzystanie z garaży. Okoliczność ta została pominięta. W tym miejscu podkreślić należy, że z oczywistym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. organy administracji nie podały w uzasadnieniach decyzji rozważań w poruszonej wyżej kwestii kwalifikacji robót, ani też nie wskazały przyczyn, dla których uznały, iż nie znalazły podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle tej regulacji powinnością organów było zatem rzeczowe i przekonujące omówienie przesłanek pozwalających na wydanie zakwestionowanych decyzji. Decyzja o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia, organ uznał, iż nakładanie obowiązków decyzją administracyjną w trybie powyższego przepisu jest zbędne, gdyż roboty nie podlegają rozbiórce, nie zawierają nieusuwalnych wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Natomiast samo stwierdzenie, że wzięto pod uwagę zakres wykonanych robót oraz poprawę parametrów nawierzchni, nie tłumaczy jeszcze odstąpienia od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza gdy strona zgłaszała zarzuty w tym zakresie, a dotychczasowe ustalenia organów co do stanu nawierzchni pasa zdają się przeczyć temu stanowisku. Po drugie. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Cytowany przepis, określając podmioty, do których należy kierować wskazane w nim decyzje, wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, co pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor (sprawca samowoli), który nie jest równocześnie właścicielem nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podana w omawianym przepisie kolejność w wyborze podmiotu zobowiązanego do nakazanego zachowania nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na jego podstawie winny być kierowane w pierwszym rzędzie do inwestora (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.02.2001 r., II SA/Ka 859/99, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o ile w dacie orzekania posiada on takie uprawnienia do władania nieruchomością, które pozwolą mu na wykonanie nakazu. Podzielić trzeba pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2007, str. 173). W tym zakresie w decyzjach nie przedstawiono żadnej argumentacji, a materiał dokumentacyjny nie wskazuje, by kwestie te były badane. Ponadto w niniejszej sprawie organy administracji nie ustaliły, czy sprawca samowoli budowlanej – B (adresat decyzji) może być uznane za inwestora, o jakim mowa w art. 52 Prawa budowlanego, tzn. nie wyjaśniły, kto w istocie organizował i finansował przedmiotowe prace (w/w Przedsiębiorstwo czy A w [...]). Poza tym powtórzenia wymaga, że istotne w sprawie będzie również, czy prawidłowo określony inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu wykonanie ewentualnie nałożonych nakazów (por. wyroki NSA: z dnia 27.03.2007 r., II OSK 522/06; z dnia 6.03.2008 r., II OSK 158/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12.04.2012 r., II SA/Gd 82/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23.05.2011 r., II SA/Kr 1468/10 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia władania nieruchomością dla celów budowlanych i związana z nią możliwość wykonania decyzji była wprawdzie w niniejszej sprawie drugorzędna, wobec uznania przez orzekające organy samowolnych robót za wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, jednak okoliczność ta nie zwalniała z obowiązku prawidłowego określenia stron postępowania, w tym przede wszystkim wskazania podmiotu, w stosunku do którego powinno się ono toczyć. Po trzecie. W okolicznościach niniejszej sprawy za nieprawidłową należy uznać sytuację, gdy w postępowaniu administracyjnym wszczętym wobec konkretnych osób - tj. współwłaścicieli nieruchomości, na której dopuszczono się zarzucanej przez organy decyzyjne samowoli budowlanej, i w ramach którego organy obu instancji dwukrotnie podejmowały decyzje, czyniąc jej adresatami współwłaścicieli nieruchomości - skierowano decyzję do innego adresata, który został wprowadzony do toczącego się postępowania i którego wyraźnie nie poinformowano, że w stosunku do niego mogą być kierowane nakazy. Podsumowując powiedziane dotychczas stwierdzić trzeba, że oprócz naruszenia wskazanego wyżej art. 107 § 3 K.p.a., organy administracji obu instancji nie zgromadziły wystarczającego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co prowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem zasad określonych w K.p.a. Natomiast istniejący materiał dowodowy nie został wszechstronnie oceniony, przede wszystkim w kontekście przesłanek zastosowanych w sprawie regulacji prawnych, co uzasadnia zarzut dowolności w ocenie dowodów. Powyższe świadczy o naruszeniu określonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Konkretyzację powyższej zasady zawiera art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, nakazująca oparcie się przez organ na przekonujących podstawach i danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylono wydane w sprawie decyzje. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i przede wszystkim wyjaśnić kluczową kwestię, dotyczącą prawidłowego określenia adresata decyzji oraz kwalifikacji robót wykonanych na działce należącej m.in. do skarżącego. Od ustaleń w powyższym zakresie będzie zależeć dalszy tok postępowania i "aktualność" pozostałych rozważań Sądu. Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że z uwagi na związanie granicami skargi poza oceną Sądu pozostają zarzuty skarżącego związane z bezczynnością organu, co teoretycznie mogło stanowić przedmiot odrębnej skargi; dotyczące nieprawidłowego postępowania pracowników nadzoru budowlanego, bo w tym zakresie Sąd jest niewłaściwy; czy wreszcie zarzuty co do wykonania w warunkach samowoli budowlanej schodów i skarp oraz bezprawnego usunięcia znaków granicznych, a także doprowadzenia do spękania ścian garażu, ponieważ przedmiotowe postępowanie obejmowało swym zakresem sprawę pasa terenu wysypanego pospółką, a ponadto nie jest rzeczą sądów administracyjnych rozstrzyganie o roszczeniach cywilnych (odszkodowawczych).