II SA/Op 190/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi R. I. na decyzję Prorektora ds. studenckich i inwestycji Politechniki Opolskiej z dnia 2 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia studiów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prodziekana do spraw dydaktyki Wydziału [...] Politechniki Opolskiej z dnia 13 grudnia 2017 r. 2) zasądza od Rektora Politechniki Opolskiej na rzecz skarżącego R. I. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. I., pismem z dnia 12 października 2017 r., zwrócił się do Dziekana Wydziału [...] Politechniki Opolskiej o wyrażenie zgody na wznowienie studiów na semestrze X - jednolitych studiów magisterskich. Wskazał, że jednolite studia magisterskie ukończył w 2006 r., lecz nie złożył pracy dyplomowej, co skutkowało skreśleniem z listy studentów z dniem 4 stycznia 2007 r. Wniosek uzasadnił koniecznością podniesienia kwalifikacji zawodowych w związku z pełnieniem funkcji [...] w Jednostce Realizującej Projekt [...] we [...] pn. "[...] - etap I" i Projektu pn. "[...] - etap II (jaz [...], [...], [...]). Dodał, że temat pracy dyplomowej: "[...]" pozostaje bez zmian. Prodziekan ds. dydaktyki dr inż. H. N. stwierdził (adnotacja na ww. wniosku), że "przerwa była dłuższa niż 10 lat, ustalam egzaminy wznawiające z przedmiotów: [...], [...], [...]". Następnie, zadecydował, po przeprowadzeniu egzaminu wznawiającego, o wyrażeniu zgody na wznowienie przez R. I. studiów na semestrze V w roku akademickim 2018/2019. Decyzja tej treści, datowana na dzień 13 grudnia 2017 r. została zamieszczona na wniosku strony i opatrzona własnoręcznym podpisem Prodziekana ds. dydaktyki - dr inż. H. N. Nie godząc się z tym stanowiskiem, R. I. pismem z dnia 29 grudnia 2017 r., wniósł do Prorektora ds. studenckich i inwestycji Politechniki Opolskiej prof. hab. K. M. odwołanie od decyzji Prodziekana ds. dydaktyki Wydziału [...] dr inż. H. N. W odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji Prodziekana z dnia 13 grudnia 2017 r., otrzymanej w dniu 19 grudnia 2017 r., wyrażającej zgodę na wznowienie studiów na semestrze V, roku akademickiego 2018/2019. W motywach odwołania przypomniał, że jednolite studia magisterskie ukończył w roku 2006, na semestrze X, lecz nie złożył pracy dyplomowej, w konsekwencji został skreślony z listy studentów. Zaznaczył, że wniosek o wyrażenie zgody na wznowienie studiów na semestrze X skierował do Dziekana [...] Politechniki Opolskiej dnia 12 października 2017 r. Prodziekan ds. dydaktyki dr inż. H. N., biorąc pod uwagę, iż przerwa od dnia skreślenia z listy studentów była dłuższa niż 5 lat, wyznaczył egzamin wznawiający. Odwołujący się podniósł, że na podstawie przeprowadzonego egzaminu otrzymał decyzję z dnia 19 grudnia 2017 r. o unieważnieniu zaliczonych wcześniej semestrów: V, VI, VII, VIII i IX oraz możliwość wznowienia studiów na semestrze X. W jego ocenie, decyzja władz Wydziału [...], która postanowiła o odebraniu mu 2,5 lat zaliczonych studiów poprzez degradację z X semestru na semestr V jest niesprawiedliwa oraz krzywdząca. Ponadto R. I., mając na względzie zdobyte doświadczenie zawodowe, zgodne z kierunkiem studiów, krótki termin na przygotowanie się do egzaminu wznawiającego oraz ogromny zakres materiałowy i słabszą dyspozycję w dniu egzaminu, wniósł o powtórne rozpatrzenie jego wniosku oraz zaproponował, aby egzamin weryfikujący zdobyte umiejętności był jednocześnie egzaminem dyplomowym "Magisterskim lub Inżynierskim". Prorektor ds. studenckich i inwestycji Politechniki Opolskiej, prof. dr hab. K. M., decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. - "podtrzymał decyzję Prodziekana oraz Radcy prawnego Politechniki Opolskiej", których treść przekazano odwołującemu. W opinii radcy prawnego Politechniki Opolskiej z dnia 17 stycznia 2018 r. zaznaczono, że odpowiedzi na zaistniały stan należy szukać w zapisach Regulaminu Studiów w Politechnice Opolskiej. Podano, że § 22 reguluje kwestię wznowienia studiów, wskazując jako organ właściwy do rozstrzygania tej kwestii - dziekana. W opinii prawnej odnotowano, że przepisy ww. paragrafu regulują różne tryby postępowania, uzależnione od długości przerwy w studiach. Przerwa osoby wnioskującej wynosiła ponad 10 lat, stąd przyjęto, że w sprawie zastosowanie będzie miał ust. 7 § 22 Regulaminu Studiów, zgodnie z którym: "jeżeli przerwa w studiach była dłuższa niż 10 lat, ponowne przyjęcie na studia może nastąpić po uprzednim zdaniu egzaminów wznawiających. Zakres i formę tych egzaminów określa dziekan." Według radcy prawnego, prodziekan Wydziału [...] zastosował się do reguł w przywołanym przepisie. Z załączonych do wniosku wyników egzaminu wynika, że były one negatywne, zatem R. I. nie spełnił warunku, o którym mowa w § 22 ust. 7 Regulaminu Studiów w Politechnice Opolskiej. Za słuszne również uznano porównanie aktualnie obowiązującego planu studiów z czasów, kiedy wnioskodawca ukończył dziesięć semestrów na jednolitych studiach magisterskich, bowiem § 22 ust. 3 przedmiotowego Regulaminu wprost wyraża nakaz związania studenta planem studiów z momentu ich wznowienia, legitymując jednocześnie dziekana do ustalenia przedmiotów do uzupełnienia wraz z liczbą punktów ECST. Równocześnie w swojej opinii z dnia 15 stycznia 2018 r. Prodziekan ds. dydaktyki przyznał, że podstawę prawną jego decyzji stanowiły przepisy zwarte w § 22 Regulaminu studiów. Wywodził, że przerwa w studiach R. I. wynosiła ponad 10 lat, zarządził więc przeprowadzenie egzaminów wznawiających z trzech podstawowych przedmiotów na kierunku [...]: [...], [...] i [...]. Podał, że termin egzaminów został wyznaczony, po porozumieniu z wnioskodawcą na dzień [...] 2017 r., a wynik egzaminów okazał się negatywny. Zauważył, że R. I. ukończył dziesięć semestrów na jednolitych studiach magisterskich, których od wielu lat się nie prowadzi. Aktualnie prowadzone są studia dwustopniowe: studia I-go stopnia, trwające siedem semestrów i studia II-go stopnia, trwające trzy semestry dla studentów, którzy uzyskali wcześniej tytuł inżyniera. Nadto wyjaśnił, że aktualnie obowiązujący plan studiów na kierunku [...] w znacznym stopniu różni się od planu, według którego studiował wnioskodawca. Wprowadzone zostały nowe przedmioty, których wówczas w planie studiów nie było. Ponadto treści programowe podstawowych przedmiotów konstrukcyjnych uległy poważnej zmianie, głównie z powodu obowiązywania nowych norm europejskich, tzw. Eurokodów. W tych okolicznościach, Prodziekan ds. dydaktyki argumentował, że R. I. może wznowić studia jedynie na studiach I-go stopnia. Musi przy tym uzupełnić przedmioty z aktualnego planu studiów, których nie zaliczał i powinien powtórzyć podstawowe przedmioty konstrukcyjne, występujące w planie studiów na piątym i szóstym semestrze, z uwagi na nowe treści programowe. Z tych powodów, Prodziekan Wydziału [...] uznał, że jego decyzja jest zgodna z opinią Komisji przeprowadzającej egzaminy wznawiające. R. I., kwestionując decyzję Prorektora ds. studenckich i inwestycji Politechniki Opolskiej prof. dr hab. K. M. z dnia 2 lutego 2018 r., wniósł pismo zatytułowane odwołanie i skierował je do Rektora Politechniki Opolskiej prof. dr hab. inż. M. T., żądając uchylenia decyzji z dnia 2 lutego 2018 r. oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji prodziekana Wydziału [...] dr inż. H. N., wyrażającej zgodę na wznowienie studiów na semestrze V w roku akademickim 2018/2019. W związku z tym, że właściwym organem, do którego powinno wnosić się skargi na decyzje podejmowane przez Prorektora (zastępującego Rektora w kwestii odwołań od decyzji Dziekana w sprawach studentów) jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zaś rektor uczelni, zwrócono się do R. I. o doprecyzowanie, czy złożone przez niego odwołanie należy traktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący w dniu 23 marca 2018 r. potwierdził powyższe, jednocześnie przedkładając potwierdzenie uiszczenia opłaty sądowej. W tak sporządzonej skardze R. I. podniósł zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 257 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, a także § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w [...]. Rozwijając przedstawione zarzuty argumentował, że w świetle brzmienia art. 257 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym ma zagwarantowane prawo do ukończenia rozpoczętych studiów, a regulamin studiów powinien określać, w jakim trybie i na jakich zasadach osoby, które rozpoczęły studia na podstawie "starych" przepisów, a następnie zostały skreślone z listy studentów, mogą ukończyć te studia. Tymczasem Regulamin Studiów w Politechnice Opolskiej takich regulacji nie zawiera, co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady praw nabytych. Akcentował, że skarżona decyzja o degradacji z X semestru na semestr V narusza kolejne nabyte prawa, a gwarantowane w art. 2 Konstytucji RP, pozbawiając go m.in. prawa o ubieganie się o uprawnienia budowlane, w zakresie § 12 pkt 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz uznania okresu nauki za okres nieskładkowy, dla celów emerytalno-rentowych, zgodnie z art. 7 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślił, że zaliczył wszystkie przedmioty w wymiarze określonym programem studiów, jednak z powodów określonych we wniosku - długotrwały problem zdrowotny w okresie od [...] r. do [...] r. poprawnie zdiagnozowany w [...] r. jako [...] - nie złożył pracy dyplomowej magisterskiej, co w konsekwencji skutkowało skreśleniem z listy studentów. W skardze zawarto również wniosek o wyrażenie zgody na wznowienie studiów na semestrze X jednolitych studiów magisterskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył argumentację zawartą w opinii radcy prawnego z dnia 17 stycznia 2018 r. oraz wyjaśnieniach Prodziekana ds. dydaktyki Wydziału [...] przedstawione w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak: NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Nie jest też kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, stąd nie może rozstrzygać o przysługujących uprawnieniach. W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Powyższa wadliwość proceduralna stanowiła natomiast przeszkodę do dokonywania przez Sąd dalej idącej oceny zaskarżonych rozstrzygnięć, tj. pod względem merytorycznym. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Prorektora ds. studenckich i inwestycji Politechniki Opolskiej z dnia 2 lutego 2018 r. zawierającego stwierdzenie, że w sprawie wznowienia przez skarżącego studiów organ podtrzymuje decyzję prodziekana oraz radcy prawnego, przekazane w załączeniu. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 160 przedmiotowej ustawy organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów (ust. 1). Studia w uczelni są prowadzone według planów i programów kształcenia (ust. 2). Natomiast w myśl przepisu art. 161 ust. 1 ww. ustawy, regulamin studiów uchwala senat uczelni co najmniej na pięć miesięcy przed początkiem roku akademickiego. Zgodnie z art. 257 ustawy szkoły wyższe, które w dniu wejścia w życie ustawy nie spełniają warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 22, stają się uczelniami zawodowymi w rozumieniu ustawy. Do studiów rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Studia zawodowe, prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, stają się studiami pierwszego stopnia w rozumieniu ustawy. Studenci jednolitych studiów magisterskich, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą je ukończyć w tym trybie albo przenieść się na odpowiednie studia pierwszego stopnia, albo - po spełnieniu wymagań określonych w regulaminie studiów - na odpowiednie studia drugiego stopnia. Podkreślić przyjdzie, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego o niewyrażeniu skarżącemu zgody na wznowienie studiów jednolitych magisterskich. Podstawę do wydania ww. decyzji stanowił art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 22 Regulaminu Studiów na Politechnice Opolskiej Jak m.in. wynika z pierwszego z ww. przepisów do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że stanowi ona decyzję podjętą w indywidualnych sprawach studentów, a więc dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2204/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są także na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać też trzeba, że wprawdzie decyzje organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i potwierdzonej w art. 4 ust. 1 ustawy zasady autonomii szkół wyższych, nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny, powinny spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli. Nadto zasada autonomii szkół wyższych musi się mieścić w granicach wynikających z ustawy. Zważywszy na wyraźne wskazanie decyzyjnego trybu rozstrzygania spraw w art. 207 ust. 1 ustawy oraz odesłanie do przepisów K.p.a., odnotowania wymaga, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić też trzeba, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odnotować również przyjdzie, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w tym zakresie. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12). Odnosząc wyżej przedstawione uwagi do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że zarówno decyzja Prorektora ds. studenckich i inwestycji Politechniki Opolskiej z dnia 2 lutego 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prodziekana ds. dydaktyki Wydziału [...] z dnia 13 grudnia 2017 r. zostały podjęte z naruszeniem szeregu podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., co skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, iż decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Prodziekan ds. dydaktyki Wydziału [...], jako organ pierwszej instancji, orzekł o wznowieniu przez skarżącego studiów na semestrze V w roku akademickim 2018/2019, zaś Prorektor w swoim rozstrzygnięciu z dnia 2 lutego 2018 r. to stanowisko podtrzymał, odwołując się do wyjaśnień Prodziekana sformułowanych w odrębnym piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. oraz do wyjaśnień i stanowiska radcy prawnego Uczelni, opisanych w piśmie z dnia 17 stycznia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na podjęcie jednolitych studiów magisterskich nie przybrały pod względem formalnym postaci decyzji administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1678/14, generalnie ujmując, w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice - nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W przekonaniu Sądu, takie zarówno akt Prodziekana Wydziału [...] jak i Prorektora Politechniki Opolskiej powyższe warunki spełnia. Jednakże te niezwykle lakoniczne decyzje nie zawierają natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, na podstawie którego uznano, że wniosek skarżącego nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony, co - w dalszej kolejności - uniemożliwiło dokonanie przez Sąd kontroli zasadności tego stanowiska. Dostrzec również trzeba, że w rozstrzygnięciach swych organy nie powołują żadnej podstawy prawnej. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jeszcze przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82). Niemniej jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzone uchybienie w kwestii podstaw prawnych podjętych aktów, ale także na nieprzedstawieniu w decyzji uzasadnienia prawnego, musi skutkować uznaniem, że doszło do istotnego naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie dość, że nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, ale też pominięto obowiązek podania właściwych przepisów ustawy a także pominięto przedstawienie właściwych przepisów regulaminowych Ponadto nie można nie zauważyć, że decyzje organów obu instancji są całkowicie pozbawione ustaleń dotyczących stanu faktycznego, obejmującego także działania skarżącego, który - jak oświadczył, z uwagi na krótki termin na przygotowanie się do egzaminu wznawiającego oraz ogromny zakres materiałowy oraz słabszą dyspozycję w dniu egzaminu, prosił o powtórne rozpatrzenie złożonego wniosku. W tym kontekście wskazać trzeba, że decyzja w przedmiocie wznowienia studiów ma niewątpliwie charakter uznaniowy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 756/12, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2550/14). Decyzje wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego nie mogą być podejmowane w sposób dowolny, lecz ich granice określa przepis art. 7 K.p.a., a są nimi interes społeczny i słuszny interes strony. Stąd organ - działając w granicach uznania administracyjnego - obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć cały materiał dowodowy oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z lektury akt sprawy niewątpliwie wynika, że do zarzutów odwołania organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej przez uprawnione podmioty. Zgodnie zaś z przepisem art. 140 K.p.a., w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 K.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uprawniony jest także, zgodnie z art. 136 K.p.a., do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał w całokształcie merytorycznie sprawy. Nie przedstawił bowiem ustaleń stanu faktycznego, nie dokonał jego oceny pod kątem mających zastosowanie norm prawnych, zaś zarzuty i wyjaśnienia strony skwitował tylko stwierdzeniem, że w odwołaniu nie znajduje przesłanek do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W tym miejscu zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że przepis art. 257 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym ma zastosowanie do osób, które rozpoczęły studia przed faktyczną zmianą kierunków z jednostopniowego na dwustopniowy, na mocy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie nazw kierunków studiów (Dz. U. z 2006 r., nr 12, poz. 838, z późn. zm.). Inne rozwiązanie byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i słuszny interes obywatela. Takie rozumienie tego przepisu nie oznacza jednakże, że uczelnia każdorazowo będzie obligowana do wznowienia studiów magisterskich osobie, która rozpoczęła studia w powyższym okresie. Przy ocenie dopuszczalności żądania należy mieć na uwadze, że przepisy przedmiotowej ustawy nie stanowią żadnych regulacji odnoszących się do wznowienia studiów. Podstawa prawna, umożliwiająca wznowienia wynika zatem wyłącznie z przepisów wewnętrznych uczelni, tj. regulaminów studiów. W niniejszej sprawie oznacza to Regulamin Studiów w Politechnice Opolskiej, w szczególności przepisy zamieszczone w § 22. W tych regulacjach należy poszukiwać przesłanek umożliwiających rozpoznanie wniosku z dnia 12 października 2017 r. Sąd nie posiada uprawnienia do wkraczania w autonomię uczelni i dokonywania szczegółowej merytorycznej oceny różnic programowych, ich rzeczywistej skali, tj. porównania, które przedmioty zaliczone przez skarżącego merytorycznie odpowiadają przedmiotom znajdującym się w aktualnej ofercie dydaktycznej, a które im nie odpowiadają. Jest to sfera należąca do władz uczelni. Jednakże w kontrolowanych decyzjach nie wyjaśniono różnic pomiędzy programem studiów jednolitych magisterskich, a kształceniem dwustopniowym. Nie przedstawiono w tej kwestii żadnych rozważań. Jeszcze raz odnotować przyjdzie, że stanowiska organów obu instancji nie zostały uzasadnione w jakikolwiek sposób. Podsumowując powiedziane dotąd Sąd uznał, że opisane powyżej wadliwości świadczą niewątpliwie o naruszeniu art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3, a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Zważywszy, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych oraz prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze, nie spełnia zaskarżona decyzja. W związku z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a., rozpatrujący odwołanie organ drugiej instancji winien dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, niejako od nowa. W niniejszej sprawie takiego "ponownego rozpoznania" zabrakło. Powszechnie przyjmuje się - i jest to pogląd słuszny - że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Zapoznanie strony z motywami rozstrzygnięcia jest więc obowiązkiem organów. Ponadto, skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, to powinien rozpoznać również wszystkie zarzuty i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1167/97, LEX nr 47913). Analiza lakonicznej treści zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do oczywistego wniosku, że Prorektor ds. studenckich i inwestycji Politechniki Opolskiej podtrzymując jedynie decyzję organu pierwszej instancji, powinnościom tym nie sprostał. Jednocześnie powiedzieć przyjdzie, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić uzupełnienia decyzji. Czym innym jest bowiem przedstawienie argumentów stanowiących polemikę z zarzutami skargi, a czym innym próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się przede wszystkim do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem oceny Sądu co do konieczności uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a więc między innymi ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i odniesieniem się do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów skarżącego, a przede wszystkim przy rzetelnym ustaleniu i opisaniu stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia takiej decyzji powinno wynikać, że wszelkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.