II SA/Op 192/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2001 r., nr XXXVI/491/01 w przedmiocie wprowadzenia opłat, ustalenia stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 25 stycznia 2001 r., Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr XXXVI/491/01, w sprawie wprowadzenia opłat, ustalania stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Opola. Akt podjęty został na podstawie § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 3, § 5 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Powyższa uchwała zmieniona została uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2003 r., nr XVI/126/03. Moc obowiązującą utraciła zaś na skutek wejścia w życie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2003 r., nr XXI/193/03, którą uchylono jej postanawiania. Pismem z dnia 15 maja 2009 r., Prokurator Okręgowy w Opolu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę z dnia 25 stycznia 2001 r., nr XXXVI/491/01. W skardze tej, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały, skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa tj. art. 94 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, oraz zasady i trybu wydawania aktów prawa miejscowego. Wskazał, że zgodnie z powołaną normą, prawa miejscowego nie mogą stanowić organy inne niż powołane w art. 94 Konstytucji. Upoważnienie będące warunkiem wydawania takich przepisów, musi być jednak zawarte w ustawie, a nie w aktach podustawowych. Winno ono być przy tym wyraźne, a akt prawa miejscowego nie może go przekroczyć. Nie może on regulować spraw unormowanych w aktach prawnych wyższego rzędu, a tym bardziej być z nimi sprzeczny. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały prokurator stwierdził, iż bez wątpienia stanowi ona akt prawa miejscowego. Umocowana ona jednak została w wadliwej podstawie prawnej. Skarżący wskazał, iż stanowiące jej podstawę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2001 r. zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/2002 r. Tym samym w ocenie skarżącego, skutkowało to wadliwością zaskarżonej uchwały i koniecznością stwierdzenie jej nieważności. Skarżący wywiódł, że skutki zaskarżonej uchwały nie zamknęły się w okresie od momentu jej wejścia w życie, do daty utraty mocy i dlatego konieczne jest obalenie domniemania jej zgodności z prawem. Zapisy uchwały obligowały wszak jej adresatów do uiszczenia stosowanych opłat, a niepodporządkowanie się tym normom umożliwiało podjęcie przez właściwy organ działań zmierzających do ich wyegzekwowania w postępowaniu egzekucyjnym. Osoby zobowiązane nie mogły przy tym powołać się na niekonstytucyjność podstawy prawnej kwestionowanej uchwały. Jednocześnie, z przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, czy rozstrzygnięć w innych sprawach. W tym celu musi zostać podjęte przez uprawniony podmiot działanie właściwe dla rodzaju postępowania, w którym zostało wydane kwestionowane rozstrzygnięcie, w wyniku którego zostanie ono wzruszone. Sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się przy tym do okresu sprzed wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdzenie nieważności uchwały, jest natomiast możliwe niezależnie od tego, czy uchwała taka została uchylona i nie obowiązuje w dacie orzekania przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o oddalenie skargi. Kwestionując stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą organ podniósł, iż pomija ono zupełnie rozstrzygniecie Trybunału Konstytucyjnego i uzasadniające je argumenty. Wskazała, iż w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że pobrane na podstawie przepisów rozporządzenia opłaty nie podlegają zwrotowi, a przepis art. 13 ust.4 ustawy, w zakresie w którym upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, a także przepisy § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 8 rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Stosownie do tego przyjąć należało, że podjęte uchwały utraciły moc z dniem 30 listopada 2003 r., a do dnia w którym przestały obowiązywać stanowiły podstawę ustalania i pobierania opłat za parkowanie pojazdów. Jednocześnie, argumentując stanowisko odnośnie skutków prawnych wyroku na przyszłość, Trybunał Konstytucyjny uznał, że do wyroku nie ma zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, albowiem obowiązek wniesienia opłat powstał z mocy samego prawa, bez wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, czy innych rozstrzygnięć. Stosownie do tego, powołując ocenę przedstawioną w wyroku TK, organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie była podstawą naliczeń opłat parkingowych po 30 listopada 2003 r. Została wyeliminowana z obrotu prawnego w tej dacie i uchylona przez uchwałę z dnia 10 grudnia 2003 r. W odniesieniu do skutków zaskarżonej uchwały w postaci naliczonych i niewyegzekwowanych opłat wywiódł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby opłaty za parkowanie naliczone do 30 listopada 2003 r., w wyniku odroczenia utraty mocy obowiązującej, nie mogły być egzekwowane w stosunku do osób, które uchylały się od ich uiszczania w sytuacji, gdy osoby uiszczające opłaty, w myśl wyroku TK, nie mają prawa ubiegać się o ich zwrot. W takim przypadku przestrzegający prawa są bowiem w gorszej sytuacji prawnej, niż obywatele uchylający się od uiszczenia opłat, którym w majestacie prawa przysługuje ochrona prawna inicjowana przez prokuratora. Przedstawione stanowisko narusza tym samym wyrażoną w art. 32 Konstytucji, zasadę równości wobec prawa. Do wniosku takiego prowadzi możliwość unieważnienia zaskarżonej uchwały w interesie osób uchylających się od uiszczenia opłat. W świetle argumentacji TK nie można natomiast zgodzić się z założeniem, że taki był jego zamiar. Wskazując zatem, iż do daty utraty mocy obowiązującej zaskarżona uchwała mogła być stosowana Gmina Opole podniosła, że stwierdzenie nieważności uchwały doprowadzi do sytuacji sprzecznej z wyrokiem TK. W takim przypadku dojdzie bowiem do stwierdzenia nieważności uchwały od początku jej obowiązywania, co pozostaje w sprzeczności z odroczeniem terminu utraty obowiązywania przepisów, a także z uznaniem działania wyroku TK wyłącznie na przyszłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie natomiast art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przeprowadzona przez Sąd ocena legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo i skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną uchwałą z dnia 25 stycznia 2001 r., nr XXXVI/491/01, w sprawie wprowadzenia opłat, ustalenia stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Opola, Rada Miasta Opola wprowadziła stosowne opłaty, określiła ich wysokość oraz sposób ich pobierania, powołując jako podstawę prawną uchwały przepisy § 3 ust.1 i § 4 ust.1 i 3, § 5 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608). Uchwała ta utraciła moc z dniem wejścia w życie uchwały nr XXI/193/03, z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia opłat, ustalania stawek i pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Opola, na podstawie zapisu § 7 tej uchwały. W zakresie dokonanej oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności stwierdzić też należy, że bezsprzecznie ma ona charakter przepisu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Niesporne jest również to, że wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że: art. 13 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 958 ze zm.) w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP (pkt I ppkt 1 sentencji wyroku), jak również, że § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2001r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. z 2002r. Nr 214, poz. 1816), jest niezgodny z art. 7, art. 92 ust.1 i art. 94 Konstytucji RP (pkt I ppkt 2 sentencji wyroku), a że § 4 ust.1 cyt. rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP (pkt I ppkt 3 sentencji wyroku). Ponadto w pkt III wyroku Trybunał określił, iż art. 13 ust.4 ustawy, § 3 ust.1 i § 4 ust.1 rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003r., a w pkt II postanowił o tym, że pobrane na podstawie przepisów § 3 ust.1 § 4 ust.1 i § 8 ust.2 w/w rozporządzenia opłaty nie podlegają zwrotowi. W ocenie Sądu skarżący trafnie podniósł, że w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżona uchwała mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego pomimo utraty jej mocy obowiązującej z dniem 30 lipca 2003r., a to dlatego, że jej skutki nie ustały automatycznie z tym dniem. Należy zauważyć, że zapisy tej uchwały zobowiązywały jej adresatów do uiszczania stosownych opłat, a niepodporządkowanie się im umożliwiało podjęcie przez właściwy organ działań zmierzających do ich wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Pomimo niekonstytucyjności podstawy prawnej zaskarżonej uchwały osoby zobowiązane zmuszane były do wnoszenia opłat oraz poddania się egzekucji, co w niektórych przypadkach miało miejsce także obecnie. Podzielić zatem należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W.5/94 (OTK 1994/2/44), zgodnie z którym: przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W konsekwencji uznać też trzeba, że zaskarżona uchwała z dnia 25 stycznia 2001 r., nr XXXVI/491/01 jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), albowiem została wydana w oparciu o przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP orzekł Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. Jako uzasadnione przyjąć należy twierdzenie, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy musi zatem zostać uznana za wadliwą. Wadliwość ta stanowi z kolei przesłankę nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawiona powyżej ocena odpowiada stanowisku prezentowanemu w omawianej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 472/07 i II SA/Sz 473/07 oraz wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 67/08 i z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I OSK 740/08). W związku z orzeczeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, o odroczeniu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów dostrzec przy tym trzeba, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyrokach, orzeczenie takie nie oznacza, że przepisy te powinny być stosowane przez sądy do stanów faktycznych, powstałych przed ogłoszeniem wyroku lub innym terminem ustalonym przez Trybunał Konstytucyjny. Odroczenie daty utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu ma bowiem na celu umożliwienie organowi dokonanie stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, lecz nie ma wpływu na jego stosowanie przez sąd. Uprawnienie do badania przez sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, konstytucyjności aktu podustawowego, wynika natomiast z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Z przedstawionych powyżej względów, w ocenie Sądu, podzielić należało w niniejszej sprawie stanowisko strony skarżącej co do istnienia podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, z powodu podjęcia jej w oparciu o przepisy rozporządzenia uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Jako bezzasadne uznano przy tym argumenty podnoszone przez Gminę Opole na poparcie stanowiska o braku przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w tym m.in., że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały doprowadzi do sytuacji sprzecznej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, albowiem dojdzie do stwierdzenia nieważności uchwały od początku jej obowiązywania, co będzie sprzeczne z odroczeniem terminu utraty mocy obowiązującej przepisów, a także z działaniem tego wyroku na przyszłość. Okoliczność odroczenia przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązywania przepisów prawa uznanych za niekonstytucyjne, nie zmienia bowiem faktu, że przepisy te były sprzeczne z Konstytucją od samego początku ich obowiązywania. Z regulacji art. 178 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom, wynika natomiast dla sądu powinność odstąpienia od stosowania, do stanów faktycznych podlegających ich ocenie, przepisów rozporządzenia sprzecznych z ustawą lub z Konstytucją. Przepisy rozporządzenia, w oparciu o które podjęto zaskarżoną uchwałę, nie mogły być tym samym stosowane w niniejszej sprawie przez Sąd. Jednocześnie też Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie kryterium zgodności z prawem, nie mógł stwierdzić legalności zaskarżonego aktu, który podjęto w oparciu o niekonstytucyjne przepisy rozporządzenia. Wskazać w tym miejscu można na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na jej podstawie uchwała organu gminy - choćby wydana przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - musi być zatem także uznana za wadliwą. Fakt uznania przepisu przez Trybunał za niekonstytucyjny musi zaś być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na jego podstawie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, System Informacji Prawnej LEX nr 357511). W niniejszej sprawie nie można ponadto zgodzić się z zarzutem, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały spowoduje naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa, przejawia się w równym traktowania przez władze publiczne i jest skierowana raczej do ustawodawcy, a nie organów stosujących prawo. Z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a wiec według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących, czy faworyzujących. Jeśli natomiast określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest jednak tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji, chodź musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. W odniesieniu do niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że ocenie sądowej poddany został akt normatywny, przy czym ocena ta sprowadzała się do uznania jego sprzeczności z prawem i skutkowała stwierdzeniem nieważności całości uchwały. Nie można zatem przyjąć, że orzeczenie sądu w nierównym stopniu określa sytuację podmiotów podlegających obowiązkom wynikającym z zaskarżonej uchwały, skoro stwierdzono nieważność wszystkich postanowień dotyczących obowiązku uiszczania opłat za parkowanie pojazdów. Co do skutków wyroku również nie można przyjąć, że w nierównym stopniu kształtuje on sytuację podmiotów w zależności od tego czy uiściły one opłaty określone w uchwale, czy też nie. Wyłączenie możliwości zwrotu pobranych opłat orzeczone bowiem zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się przy tym co do sytuacji osób, które pomimo określonego w uchwale obowiązku opłaty takiej nie uiściły. Kontrola legalności dokonywana przez sądy administracyjne, w wyniku której stwierdzenie nieważności uchwały powoduje utratę jej mocy od samego początku, nie została natomiast na mocy prawa wyłączona, co do uchwał podjętych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. O ile zatem o odstępstwie od zasady równości można by ewentualnie mówić jedynie na gruncie wyroku Trybunału, kwestia ta pozostaje poza zakresem oceny dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie i nie może stanowić podstawy do uznania naruszenia art. 32 Konstytucji na skutek niniejszego wyroku. Jak już wcześniej wyjaśniono, sąd administracyjny obowiązany był do kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie kryterium jej zgodności z prawem. Za sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, uznać z kolei należałoby prowadzenie egzekucji administracyjnej opłaty ustalonej na podstawie prawnej, która została usunięta z systemu prawnego przez Trybunał Konstytucyjny z powodu jej niekonstytucyjności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, przy czym rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku podjęte zostało w oparciu o art. 152 P.p.s.a.