II SA/Op 212/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. P., zwaną dalej "skarżącą", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzję Inspektora Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu z dnia 27 lutego 2020 r.(nr [...]), którą odmówiono M. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. P. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 31 stycznia 2020 r. M. P. zwróciła się z podaniem do Prezydenta Miasta Opola – Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą E. P. Do wniosku dołączyła: 1. własne oświadczenie z dnia 30 stycznia 2020 r., w którym podała, że mieszka razem z siostrą E. P., która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i ona opiekuje się siostrą, przez co nie może podjąć żadnej pracy, a jedyną możliwością posiadania ubezpieczenia zdrowotnego było przyjęcie pomocy w postaci zasiłku stałego; 2. dowody dotyczące jej aktywności zawodowej, w tym decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 13 stycznia 2016 r. o pozbawieniu statusu osoby poszukującej pracy; 3. orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 7 października 2019 r., w którym stwierdzono, że E. P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organ pierwszej instancji dysponował również orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. zaliczającym E. P. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą E. P., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przywołując w uzasadnieniu decyzji treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", mających zastosowanie w sprawie, organ wskazał, że z art. 17 ust. 5 ustawy jednoznacznie wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ podał, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności E. P., dlatego nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy. Organ pierwszej instancji odniósł się także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K38/13) i stwierdził, że wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych niepełnosprawnych. Ponadto, przywołując treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, organ ten wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego. M. P. ma ustalone prawo do takiego zasiłku na trwałe, a zatem świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła o uwzględnienie jej trudnej sytuacji materialnej i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że siostra z uwagi na schorzenie potrzebuje pomocy drugiej osoby na stałe i do końca życia, dlatego też nie może podjąć żadnej pracy. Poprzednio opiekowała się schorowanymi rodzicami, a teraz siostrą, dla której stanowi jedyną rodzinę. Podała, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został uznany za niekonstytucyjny i nie jest winą opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, że ustawodawca nie dokonał koniecznej zmiany przepisów. Odnosząc się do drugiej przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. pobierania przez nią zasiłku stałego wskazała, że wraz z wnioskiem złożyła oświadczenie o rezygnacji z zasiłku stałego w dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziła, że nie ma własnej rodziny i nie może podjąć pracy, stąd jedyną możliwością posiadania ubezpieczenia zdrowotnego było przyjęcie pomocy w formie zasiłku stałego. Zaznaczyła, że obecna rezygnacja z zasiłku stałego byłaby równoznaczna z pozbawieniem się ubezpieczenia zdrowotnego oraz środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił i omówił podstawę prawną orzekania w sprawie. Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Odwołano się tu także do stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn.. akt I OSK 223/16). W ocenie Kolegium, niezasadna była odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że nie jest spełniony warunek, o którym stanowi art. 17 ust. 1b ustawy. Jednakże zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, gdyż w sprawie zaistniała druga ze wskazanych w zaskarżonej decyzji przesłanek wykluczających przyznanie wnioskowanego świadczenia tj. posiadanie ustalonego prawa do zasiłku stałego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. P. wskazała, że nie uznano jej wyjaśnień co do zaistnienia drugiej przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, że w Polsce "funkcjonują dwa systemy orzecznicze: do celów rentowych (ZUS) oraz pozarentowych – w zakresie rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia". Zwróciła uwagę, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z adnotacją zdolna do pracy w warunkach chronionych, a osoby niepełnosprawne podlegają takim samym zasadom w zakresie podejmowania pracy, jak każda inna osoba. Nawiązała do niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do drugiej przyczyny odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdziła, że każdy przypadek osoby pobierającej zasiłek stały należy rozpatrywać indywidualnie. Wskazała również, że "sądy administracyjne przyznają świadczenia pielęgnacyjne osobom, które mają ustalone prawo do emerytury i renty, pomimo że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ono nie przysługuje. Nadto opiekunowie, którzy posiadają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mają prawo otrzymywać obie formy wsparcia w pełnej wysokości". Skarżąca zwróciła także uwagę, że takie działanie organów administracji publicznej narusza konstytucyjną zasadę równości. Na tej podstawie wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie (...) świadczenia pielęgnacyjnego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z pełnym poszanowaniem przepisów materialnego i procesowego prawa administracyjnego. Materialną podstawę rozpoznania sprawy stanowi art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej "ustawą". Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W rozpoznawanej sprawie, istota problemu prawnego sprowadza się do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i zajęcia stanowiska, czy przy zastosowaniu reguł interpretacyjnych wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej , a nie tylko językowej w odniesieniu do tego przepisu następuje w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Również skarżąca oczekuje przy tym dokonania innej niż językowa wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, podnosząc iż ich językowa wykładnia prowadzi do naruszenia, wskazanych w skardze zasad Konstytucji RP, co rodzi potrzebę odwołania się do ich prokonstytucyjnej wykładni celowościowej. Prawdą jest, że w ostatnim czasie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można zmianę linii orzeczniczej, w której odstępuje się od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Nie mniej w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Stosownie do treści ar. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297 ze zm.) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Podobnie, w myśl art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), w przypadku zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego z innym świadczeniem uprawnionemu do nich przysługuje prawo wyboru jednego z nich. Możliwości wyboru świadczenia nie przewidziano jednak w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Dlatego sytuacja faktyczna i prawna M. P. jest diametralnie odmienna od sytuacji osób, których prawa do świadczeń zbiegają się na opisanych wyżej zasadach. W tych okolicznościach nie wchodzi w grę również przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wysokość pobieranego zasiłku stałego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością zasiłku stałego, pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości (zob.: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA). Z tego względu należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, że wskazane wyżej przepisy (a w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy) są jasne na tyle, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą w systemie prawa zasadą: clara non sunt interpretanda. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne – jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że M. P. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą E. P. Jest jednak również bezsporne, że strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że strona może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Niezależnie od powyższej okoliczności podkreślić trzeba, że nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawną córką nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Nadto, w ocenie Sądu, nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żądnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów bez względu na ich wysokość, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Stanowisko Sądu ma także oparcie w judykaturze. Tytułem przykładu można przywołać wyroki: WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/16; WSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 80/17; WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17 czy WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19 (wszystkie publikowane w CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.