II SA/Op 227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 lutego 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania budynku i zainstalowania reklamy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 28 grudnia 2011 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] oraz w sprawie zainstalowania reklamy o wymiarach 1,5 m x 3 m na elewacji frontowej ww. budynku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że A. C. w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r., poinformował o istnieniu, w jego ocenie, zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska w związku z użytkowaniem przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ wskazał, że pismo to zawierało żądanie sprawdzenia legalności użytkowania części budynku przy ul. [...] w [...] w zakresie użytkowania pomieszczeń przez dwa podmioty gospodarcze: "[...]" oraz "[...]", jak i sprawdzenia legalności inwestycji polegającej na zainstalowaniu reklamy na elewacji frontowej, przez firmę "A Sp. j." Organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ przyznał, że wskazane kwestie dotyczące sposobu użytkowania budynku czy też sprawdzenia legalności zainstalowania reklamy na elewacji budynku wymagają sprawdzenia w trybie nadzoru budowlanego, jednakże przyjął, że wnoszący podanie nie jest stroną takiego postępowania. Przywołując treść art. 28 K.p.a., organ I instancji uznał, że stroną w postępowaniu może być jedynie podmiot, którego dobro prawnie chronione zostało naruszone. W sprawach dotyczących utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego stroną jest jego właściciel, a w niniejszej sprawie jest nią Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, dlatego organ nie stwierdził z urzędu naruszenia interesu prawnego strony. W dalszej kolejności organ wywodził, że normą prawną regulującą sprawy dotyczące obiektów budowlanych, w tym sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki, jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stąd sprawdzenie prawidłowości użytkowania obiektu budowlanego należy do właściwości organu nadzoru budowlanego, który posiada uprawnienia do kontroli budynków w zakresie ich utrzymania i użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 81 a i art. 81 c Prawa budowlanego). Do właściwości organu nadzoru budowlanego należy także kontrola legalności wykonywanych inwestycji. Działanie te organ nadzoru budowlanego podejmuje z urzędu a nie na wniosek. Zdaniem organu I instancji, ustawodawca w żadnym z przywołanych przepisów nie przewidział sytuacji, w której kontrola utrzymania budynku, czy kontrola wykonywania robót budowlanych mogłaby być zainicjowana żądaniem wnioskodawcy. Dlatego też, to organ nadzoru budowlanego obligowany przepisami art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, przejmuje na siebie obowiązek należytego rozpatrzenia przesłanek stanowiących o potrzebie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie utrzymania i użytkowania budynku, czy w sprawie wykonywanych robót budowlanych, a w konsekwencji do wydania decyzji administracyjnej stanowiącej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony wnoszącej. Niezależnie od przedstawionych wywodów wyjaśnił, że z urzędu podjął czynności mające na celu sprawdzenie użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], jak również sprawdzenia legalności zainstalowania reklamy na elewacji budynku. W zażaleniu od ww. postanowienia z odmową wszczęcia postępowania administracyjnego nie zgodził się A. C., ponownie przedstawiając argumenty dotyczącego uciążliwego użytkowania lokali w budynku. Dodał, że jest współwłaścicielem tej nieruchomości. Organ odwoławczy – Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 15 lutego 2012 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ uznał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego w sprawie ma treść art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności od organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodał, że Kodeks postępowania administracyjnego opiera pojęcie strony na dwóch konstrukcjach, tj. na interesie prawnym i obowiązku prawnym, które to wartości wyznaczone są w normach prawa materialnego. Legitymujący daną osobę jako stronę interes prawny lub obowiązek jest pojęciem materialnym, obiektywnym, zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek, jaki z urzędu, bądź na wniosek innej osoby. Z tego powodu nie wystarczy wnieść podanie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, albo żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym. Organ odwoławczy podkreślił, że musi obiektywnie istnieć regulowany jednoznacznie przepisami powszechnie obowiązującymi interes prawny lub obowiązek żądającego udziału w tym postępowaniu. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych oraz powołał się na literaturę. Zgodził się z organem I instancji, że kwestie utrzymania budynku reguluje Prawo budowlane, w tym art. 61 i nast. Jednakże z regulacji zawartych w tym akcie prawnym wynika, że że stroną postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zaakcentował, że w sprawie niesporne jest, że przedmiotowy budynek stanowi współwłasność, a wszyscy współwłaściciele tworzą Wspólnotę Mieszkaniową, żalący jest współwłaścicielem lokalu nr [...]. W sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy. Kwestie te uregulowane są w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 93 ze zm.). OWINB w Opolu przyjął, że adresatem decyzji nałożonej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być ogół współwłaścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości reprezentowanych przez wspólnotę mieszkaniową w zależności od tego, czy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną czy też nie zachodzą okoliczności wyłączające powierzany ustawowo wspólnocie, działającej poprzez swoje organy, zarząd nieruchomością wspólną – art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. Stosownie bowiem do przywołanego przepisu właściciele lokali mogą w umowie określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. W niniejszej sprawie, organ uznał, że pomimo iż A. C. jest współwłaścicielem budynku przy ul. [...] w [...], nie mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie jego sposobu użytkowania, gdyż nie będzie on podmiotem praw lub obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych zapadłych w sprawie. Decyzje takie będą mogły być adresowane wyłącznie do Wspólnoty Mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji o konieczności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie utrzymania obiektu budowlanego. Sumując, skonstatował, że badając sposób użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu obowiązany będzie do administracyjnego nałożenia określonych obowiązków wyłącznie na Wspólnotę Mieszkaniową, co z kolei oznacza, że postępowanie to nie będzie miało wpływu na prawnie chroniony interes A. C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. wniósł o uchylenie postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 15 lutego 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wraz z żoną jest właścicielem budynku mieszkalno-usługowego położonego w [...] przy ul. [...] w wysokości 495/10000 jego udziałów. W budynku tym na dużą skalę jest prowadzona działalność gospodarcza przez firmy: [...]([...]) oraz [...] ([...]). Skarżący wywodził, że działalność ta jest wyjątkowo uciążliwa i niebezpieczna zarówno dla niego, jak i dla pozostałych mieszkańców budynku i przyległego terenu. Powołując się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. [...] w [...], zarzucił, że tereny te zostały przeznaczone wyłącznie pod mieszkania, zaś usługi dopuszczono tylko nieuciążliwe, takie jak biura, banki, apteki. W związku z tym, jego zdaniem, działalność wskazanych firm jest nielegalna i zagraża bezpieczeństwu mieszkańców. Zakwestionował stanowisko o braku przymiotu strony. Podniósł, że jest to dla niego niezrozumiałe tym bardziej, że w identycznej sprawie, dotyczącej legalności zainstalowania pylonów reklamowych przez te same podmioty gospodarcze na terenie przedmiotowej nieruchomości, trzy miesiące wcześniej WINB w Opolu przyznał mu rację, uznając za stronę postępowania i nakazał PINB przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego demontażem samowoli budowlanej. Dodatkowo w skardze zawarto zarzuty dotyczące nieprawidłowości funkcjonowania opolskich organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podnieść, że rozstrzygnięcie poddane kontroli sądu administracyjnego ma charakter nie merytoryczny a proceduralny, niemniej musi odpowiadać wymogom przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanego aktu. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji (postanowienia) mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej: K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wypadku zaś postępowania wszczynanego z urzędu problem odmowy wszczęcia postępowania nie powstaje, chyba, że chodzi o wnioski osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. W tych jednak przypadkach przepisy Kodeksu przewidują wydanie odpowiednich aktów administracyjnych lub zobowiązują organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przechodząc bowiem do realiów przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż z pisma A. C. z dnia 28 listopada 2011 r. inicjującego niniejsze postępowanie wynika, że skarżący domagał się podjęcia przez organu administracji publicznej czynności kontrolnych w związku ze sposobem użytkowania dwóch lokali użytkowych: [...] i [...] oraz sprawdzenia zgodności z prawem zamocowania do ściany frontowej reklamy. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie prowadzone na wniosek ma swoją specyfikę. W szczególności podanie może zostać pozostawione bez rozpoznania (art. 64 K.p.a.). postępowanie może ulec zawieszeniu, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (art. 98 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji upływu terminu, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). Organ może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (art. 105 § 2 K.p.a.). Można jeszcze zastanowić się nad skutkami procesowymi cofnięcia wniosku w sprawie, wymagającej wyraźnego wniosku strony o przyznanie określonego uprawnienia, gdyż kwestia ta nie została w sposób precyzyjny unormowana. Podkreślić przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zauważyć należy, że art. 61 § 1 K.p.a. nie oznacza dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Wskazane, ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA II SAB/Ol 24/08 w: Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Zatem organy nadzoru budowlanego działają z urzędu. Między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej Prawo budowlane. Organy te też są zobowiązane do tego aby podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia art. 71 a Prawa budowlanego. Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Podkreślić należy, że odnosząc się do kompetencji organów nadzoru budowlanego można określić zadania tych organów jako policję budowlaną. Do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego zalicza się w szczególności przeprowadzenie kontroli, prowadzenie postępowań wyjaśniających, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a także współdziałanie z innymi organami (np. architektoniczno-budowlanymi). Nie ma wiec istotnego znaczenia treść złożonego na samym początku postępowania pisma A. C., sprzeciwiającego się w ogóle funkcjonowaniu w przedmiotowym obiekcie wskazanych podmiotów gospodarczych, skoro z jego treści wyraźnie wynikało, że w zasadzie zawierało żądanie sprawdzenia, czy budynek, w którym obecnie one funkcjonują, odpowiada przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Gdyby okazało się, że stan faktyczny sprawy wiązał się ze zmianą sposobu użytkowania dotychczasowych pomieszczeń, tak jak to ujął skarżący, to powiedzieć przyjdzie, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć także nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 476/05 LEX nr 179074). Rzeczą organów jest wyjaśnienie tych kwestii podczas prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, iż dla zastosowania przepisu art. 71 Prawa budowlanego nie będzie konieczne dokonanie ustaleń, że skutkiem zmiany sposobu użytkowania lub zintensyfikowania działalności jest pogorszenie warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub pogorszenie stanu środowiska, lecz wystarczy stwierdzenie, że nastąpiła zmiana tych warunków. Wskazać należy, iż przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W przedmiotowej sprawie organy prowadzące ponownie postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego pomieszczenia magazynowego oraz przychodni, zobowiązane będą podjąć wszelkie czynności wyjaśniające mające na celu zbadanie sprawy pod kątem wytycznych zawartych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego oraz np. ze względu na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 tej regulacji. Organy winny więc przede wszystkim ustalić bezspornie, czy i w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce nr A k.m. [...] w [...] przy ul. [...] tj., czy np. zmieniono bądź zintensyfikowano dotychczasowy sposób użytkowania i w jakim zakresie przedmiotowego obiektu. Winny także ustalić kiedy dokonano ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i czy zmiana nastąpiła legalnie. Przy wykonywaniu tych czynności organy powinny kierować się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 K.p.a. zobowiązane będą rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy nie będą mogą przy tym pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Nawiązując do stwierdzenia organów, że w sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach lub zarządcy i tylko oni mogą być adresatami decyzji, a tym samym stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 61 Prawa budowlanego - w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych, powiedzieć przyjdzie, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana także w tym postępowaniu, w którym co do zasady występuje wspólnota i w której tylko wspólnota powinna być adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Mając uwadze, że wniosek A. C. z 28 listopada 2011 r. zawierał także żądanie z zakresu stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] – "działalność firm powoduje zagrożenie bezpieczeństwa obiektu budowlanego" - (art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego) oraz uwzględniając treść art. 28 K.p.a., stanowiącym, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz przyjmując, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego Sąd nie podziela poglądu organów I i II instancji o braku legitymacji procesowej skarżącego w przedmiotowej sprawie, wniosek ten bowiem jest przedwczesny. Nie można się bowiem zgodzić, że stanowiskiem organów obu instancji, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu (art. 66) ze względu na treść art. 61 Prawa budowlanego - stanowiącym, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. użytkować go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym - przymiot strony postępowania przysługuje jedynie wspólnocie mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Wprawdzie stwierdzić przyjdzie, że zasadniczo nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego dotyczy samego obiektu budowlanego (w części objętej współwłasnością), a nie poszczególnych, wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć nie tylko usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości samego obiektu lub jego części, ale także mogą nakładać w konkretnym przypadku obowiązek wykonania określonych robót również w pojedynczym lokalu, o ile roboty te mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (por. wyrok NSA z 16. 01. 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1991/98, Lex Polonica 354447). A zatem przy ocenie stanu technicznego budynku istotne może być badanie także naruszenia interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali. W takiej sytuacji nieuprawnione byłoby automatyczne pozbawianie ochrony przysługujących praw właścicieli i poszczególnych lokali, poprzez przyjęcie, że nie przysługuje im legitymacja strony, a interesy wszystkich właścicieli lokali reprezentuje wspólnota. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 2.12.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08 (Lex 558379), w którym stwierdzono, że członek wspólnoty mieszkaniowej, o ile wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 13.05.2010, sygn. akt VII SA/Wa 285/10). Nadto trzeba wskazać, że uregulowania przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm. - (stanowiącym, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz) oraz art. 22 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiącym (że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie) nie wykluczają działania na zewnątrz poszczególnych członków wspólnoty np. w obronie własnych praw mieszkaniowych pozostających w związku ze stanem technicznym budynku. Przeciwnie, jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa i w której tylko wspólnota powinna być adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. W związku z powyższym trzeba wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy obu instancji wyjaśniły kwestie indywidualnego interesu A. C. w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powołane podstawy prawne oraz ponadto zgodnie z art. 152 i art. 200 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy w sposób pełny ustalą i rozważą przesłanki stosowania art. 61 i 66 ust. 1 pkt 1 bądź też 71 a Prawa budowlanego, mając na uwadze przedstawione powyżej oceny prawne, dotyczące w szczególności prowadzenia nin. postępowania z urzędu. ----------------------- 11