II SA/Op 247/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2008 roku ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 kwietnia 2008r., nr XVI/100/08 w przedmiocie zgody na zawieranie umów przez Wójta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 października 2008 r., nr XVI/100/08, w sprawie zawierania kolejnych umów, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Wojewoda podał, że w podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z tytułem i treścią przedmiotowej uchwały, Rada Gminy Pakosławice podjęła uchwałę w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu gminy wymaganą w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2 tej uchwały) – uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 3 uchwały). Wojewoda wskazał także, że w dniu podjęcia tej uchwały, na terenie gminy Pakosławice obowiązywała uchwała Rady Gminy Pakosławice z dnia 19 marca 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami (zmieniona uchwałą Nr XI/43/99 z dnia 24 czerwca 1999 r.) określająca zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata - podjęta na podstawie m. in. art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił przy tym, że ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy sformułował przepis kompetencyjny w postaci upoważnienia rady gminy do wydawania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu określających zasady nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. W wyniku zaś nowelizacji tego przepisu, ustawodawca postanowił ponadto, że rada gminy ma obowiązek podjęcia uchwały w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat trzech strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W ocenie Wojewody redakcja omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że uchwałę wyrażającą zgodę na zawarcie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kolejnej umowy można podejmować tylko w sprawach indywidualnych, tj. w odniesieniu do zindywidualizowanych podmiotów i określonych nieruchomości. Podniósł także, iż uchwały te mają charakter aktów wewnętrznych. W świetle powyższych wskazań Wojewoda zarzucił, że Rada Gminy Pakosławice przekroczyła ustawową delegację wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zamiast uchwały wyrażającej zgodę w indywidualnej sprawie, podjęła uchwałę o charakterze generalnym w formie aktu prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Skarżący na poparcie swojego stanowiska podkreślił, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pakosławice wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż obecne brzmienie treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym upoważnia zarówno do przyjęcia generalnej zgody co do zawierania kolejnych umów, jak również możliwe jest wyrażenie przez radę gminy każdorazowo, w konkretnym przypadku, indywidualnej zgody. W ocenie Wójta, za pierwszym rozwiązaniem przemawia fakt, że upoważnienie do przyjęcie takiej uchwały znajduje się zaraz po upoważnieniu do wydawania zasad. Poprzez redakcję tego przepisu ustawodawca wskazał nie tylko, że uchwała wymagana jest w sytuacji zawierania kolejnych umów, ale również, że ma to być uchwała w sprawie zasad. Za drugim rozwiązaniem, tj. uchwałą w sprawie indywidualnej, przemawia natomiast kolejna część omawianego przepisu - jeżeli rada nie podjęłaby uchwały w sprawie wyrażenia ogólnej zgody, wówczas musiałaby podejmować uchwały wyrażające zgodę w każdej indywidualnej sprawie. Zdaniem Wójta, błędne jest stanowisko Wojewody, przeczące uprawnieniu do uchwalania zasad w przedmiocie zawierania kolejnych umów. Gdyby istotnie było tak jak twierdzi Wojewoda, to Wójt mógłby bez zgody rady wydzierżawić nieruchomość na okres dłuższy niż trzy lata (jeżeli będą uchwalone zasady, z których będzie wynikało, że nie jest wymagana zgoda rady na taką czynność), natomiast nie będzie mógł bez zgody rady ponownie wydzierżawić nieruchomości, jeżeli ma już zawartą umowę na okres do trzech lat. Wykładnia zaprezentowana przez Wojewodę zmierzałaby do tego, że Wójt miałby więcej uprawnień przy umowach zawieranych na czas nieokreślony lub dłuższy niż trzy lata, niż w przypadku kolejnych umów zawieranych do lat trzech. Ponadto Wójt podniósł, że nie każdy przepis upoważniający radę gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego stanowi literalnie w podstawie prawnej, iż dana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dla przykładu wskazał omawiany przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zakresie ustalania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. W wyniku wykonania zarządzenia tut. Sądu z dnia 1 marca 2008 r., Wojewoda Opolski pismem z dnia 14 marca 2008 r. poinformował, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 10 lipca 2008r., Nr 48, poz. 1628. Na rozprawie w dniu 25 września 2008 r., strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać należy, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, Lex 53377; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, ST 2006/9/64). Ponadto, co niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Organem nadzoru w niniejszej sprawie jest Wojewoda Opolski, który zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 kwietnia 2008 r., nr XVI/100/08, w sprawie zawierania kolejnych umów. W zaskarżonej przez Wojewodę uchwale, Rada Gminy w § 1 wyraziła zgodę na zawieranie przez Wójta Gminy Pakosławice kolejnych umów, z tymi samymi stronami, których przedmiotem są te same nieruchomości, jeżeli poprzednie umowy strony zawarły na czas oznaczony do trzech lat. Wykonanie tej uchwały, Rada powierzyła Wójtowi Gminy (§ 2), natomiast w § 3 wskazała, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego." Skarżona uchwała podjęta została w oparciu o delegację zawartą w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Dokonując wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zauważyć trzeba, że składa się on z trzech części. Przepis ten w pierwszej części nakłada na radę gminy obowiązek w postaci uregulowania w drodze uchwały zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Z kolei druga część stanowi także obowiązek podejmowania każdorazowo uchwały w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. W trzeciej części natomiast ustawodawca stworzył zasadę, że do czasu wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) wójt może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy. Z treści analizowanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, w związku z § 1 tegoż przepisu (do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a mianowicie: - obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej – a do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy; - obowiązek podejmowania uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Dokonując zatem analizy semantycznej omawianego przepisu stwierdzić trzeba, iż z przepisu tego wynika, jak Sąd wskazał już powyżej, obowiązek wydawania przez radę gminy zasad dotyczących zarządu nieruchomościami, a więc zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym aktu prawa miejscowego, oraz obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy Pakosławice zawartym w odpowiedzi na skargę, iż omawiany przepis stanowi uprawnienie do podjęcia generalnej zgody, stanowiącej zasadę a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. Wskazać bowiem należy, iż dopiero ustawą z dnia 22 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), ustawodawca rozszerzył obowiązki rady gminy w omawianym zakresie i oprócz obowiązku stanowienia zasad zarządu nieruchomości, ustanowił obowiązek wydawania uchwał w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy dotyczące tych samych nieruchomości przez te same strony. Podkreślić także trzeba, iż nowelizując omawiany przepis, ustawodawca oddzielił redakcyjnie, za pomocą znaków interpunkcyjnych w postaci średników, obowiązek uchwalania zasad od obowiązku wydawania uchwał w przedmiocie kolejnych umów. W tej sytuacji oczywistym jest, iż obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości – a więc aktu generalnego. Gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom (uchwale) rangę zasad (aktu generalnego) dałby temu wyraz wprost, tak jak w części pierwszej tej jednostki redakcyjnej odnoszącej się do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Podnieść również trzeba, iż nie tylko wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, iż uchwała ta winna być aktem prawa wewnętrznego podejmowanym w każdym indywidualnym przypadku zawierania pomiędzy tymi samymi stronami kolejnej umowy dotyczącej tej samej nieruchomości, po umowie zawartej na okres do trzech lat. Za powyższym stanowiskiem przemawia także wykładnia celowościowa wskazanego przepisu. Odnotować bowiem należy, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi o uprawnieniu uchwalania przez radę gminy zasad obrotu nieruchomościami gminnymi, w tym wydzierżawiania i wyjmowania, ale tylko w przypadku okresu dłuższego niż trzy lata lub na czas nieokreślony. Stąd, na zasadzie tego przepisu rada gminy nie posiada uprawnień do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okresy krótsze niż trzy lata. W sytuacji natomiast, gdyby część drugą omawianego przepisu (uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), rozumieć tak jak o to wnosi Rada Gminy Pakosławice, a więc jako uprawnienie do stanowienia aktu generalnego (aktu prawa miejscowego) wyrażającego ogólną zgodę dla wójta do zawierania kolejnych umów po umowach krótszych niż trzy lata, rada gminy zostałaby pozbawiona jakichkolwiek kompetencji władczych w tym zakresie – poza jej kontrolą mogłyby pozostać w efekcie kolejne umowy. Strony w celu obejścia stosowania zasad ustanowionych przez radę w drodze aktu prawa miejscowego a dotyczących wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata, mogłyby bowiem zawierać pierwszą umowę na okres krótszy niż trzy lata, a następnie kolejną umowę (bez względu na czas jej trwania) bez ingerencji rady gminy w oparciu o ogólnie wyrażoną zgodę dla wójta gminy na zawieranie kolejnych umów po umowach zawartych na czas określony krótszy niż trzy lata. Powyższe rozumienie i stosowana przez Radę Gminy Pakosławice wykładnia omawianego przepisu doprowadza ponadto do przekazania kompetencji przyznanych przez ustawodawcę radzie gminy na rzecz wójta gminy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Z uwagi na takie stanowisko Rady w niniejszej sprawie, niezbędne staje się omówienie kwestii podziału kompetencji pomiędzy organy gminy wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym, jak też z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pomocą organów stanowiących i organów wykonawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym gminy jest rada gminy (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zaś organem wykonawczym wójt, burmistrz, prezydent (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jako organ stanowiący wyposażona została w kompetencje uchwałodawcze i kontrolne (kreowanie norm wyznaczających przyszłe zachowanie i ich kontrola), natomiast wójt, burmistrz, prezydent jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania wynikające z treści uchwały rady gminy oraz tylko jemu przypisane ustawami prawa i obowiązki. Konstytucyjny podział na organy stanowiące i wykonawcze gminy uszczegółowiony w przepisach ustawy samorządowej, zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy. Przypisane ustawowo danemu organowi gminy kompetencje nie mogą więc być wykonywane przez inny organ gminy. Te zastrzeżone kompetencje do właściwości rady nie mogą być realizowane przez wójta i odwrotnie chyba, że ustawa na to zezwala (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r., II SA/Wr 496/96, OwSS 2000/3/78). Zasygnalizować można, że w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustala się domniemanie kompetencji na rzecz organu stanowiącego rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw, należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencję do działania. Z kolei katalog wyłącznych uprawnień rady gminy określa art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Znajduje się wśród nich - przywołane już wcześniej - uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy oraz uprawnienie do podejmowania uchwał w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a). W tej sytuacji, niedopuszczalnym było zamiast wydawania uchwał w indywidualnych sprawach, wydania uchwały w formie aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającym skutki prawa powszechnie obowiązującego - doprowadziło to do zamiany ustawowo wyznaczonej kompetencji organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości gminnych w sytuacji zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do 3 lat. Rada Gminy Pakosławice zastosowała prawną formę działania, której skutki nie przystają do kompetencji określonej regułami aktu zgody (uchwały), obejmującego kontrolę i współdecydowanie o sposobie wydzierżawiania i wynajmowania majątku nieruchomego gminy. Zauważyć ponadto trzeba, że treść przedmiotowej uchwały zwalniałaby Radę Gminy od realizacji jej ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego gminy, gdyż Rada uchyla się od ustawowego obowiązku, co do indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku zawarcia kolejnej umowy najmu czy dzierżawy – pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczących tych samych nieruchomości – po umowach wcześniejszych zawartych na czas określony do lat trzech (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy) Podnieść także trzeba, że zaskarżona uchwała nie stanowi w żadnym razie, jak to błędnie w niniejszej sprawie twierdzi Rada, zasad zarządu nieruchomościami, a tym samym aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym - rozdział 4 "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Zauważyć należy, że przepisy ustawy samorządowej nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 powołanej ustawy stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym: w sprawach zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3). Z przepisu tego nie należy jednak wnioskować, aby stanowiły akty prawa miejscowego wszystkie uchwały podjęte przez radę powiatu w sprawach dotyczących zarządu mieniem gminy. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się bowiem tylko do zasad zarządu mieniem gminy. Nie wszystkie zatem akty podjęte przez radę na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech a nie przez wymienienie z nazwy. W opozycji zaś do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący jest wydawany na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione to tego organy. Akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, zatem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje. Mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie charakteru aktu stanowionego przez radę gminy oraz zakresu upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie, stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona uchwała błędnie została uznana przez Radę Gminy Pakosławice za akt prawa miejscowego. W sytuacji, gdy charakter zaskarżonej uchwały nie jest aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 3 tej uchwały, że podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449). Zwrócić należy uwagę, że w § 3 uchwały, Rada Gminy postanowiła, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego", a zatem uzależniono jej wejście w życie od publikacji, co powoduje, iż postanowienie § 3 tej uchwały jest także sprzeczne z art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy o ogłaszaniu aktów (...), z powodu braku podstawy prawnej do takiej formy publikacji. Podsumowując, w świetle powyższych wskazań, stwierdzić należy, iż organ nadzoru prawidłowo zinterpretował omawiane przepisy przyjmując, że nie stanowią one podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym - wyrażającym zgodę dla Wójta Gminy Pakosławice do zawierania kolejnych umów z tymi samymi stronami, których przedmiotem są te same nieruchomości, jeżeli poprzednie umowy zawarte były na czas oznaczony do trzech lat - odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości. Przedmiotowa uchwała, powinna bowiem mieć charakter indywidualny w postaci aktu prawa wewnętrznego i musi dotyczyć konkretnych nieruchomości oraz zindywidualizowanych stron. W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, stąd na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały wynika z art. 152 tej ustawy.