II SA/Op 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie terminowego przesyłania zbiorczego zestawienia danych o odpadach postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu Z. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem uiszczonego wpisu. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 września 2014 r., nr [...], w przedmiocie terminowego przesyłania zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 września 2014 r. nakazano Z. S. prowadzącemu A w [...], terminowe przesyłanie na adres Marszałka Województwa Opolskiego przez zestawienia danych o rodzaju i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wyznaczony został na dzień 30 września 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że kontrola problemowa w zakresie ochrony środowiska przeprowadzona w dniach 25 lipca 2014 r. i 22 sierpnia 2014 r. w A [...] wykazała, że zakład nie przedłożył zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r., tj. wytworzonego w 2013 r. popiołu i żużla. Organ wskazał nadto, że obowiązek powyższy wynika z przepisu art. 237 ustawy o odpadach oraz, że zarządzenie jest pouczeniem w trybie art. 41 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Jako podstawę prawną swojego działania organ podał art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 3013 r. poz. 686 ze zm.). Zarządzenie zawierało pouczenie o terminie i sposobie jego zaskarżenia. Ww. zarządzenie doręczone zostało skarżącemu w dniu 11 września 2014 r. (k-20 akt ), tj. czwartek. W dniu 26 września 2014 r. (piątek) do organu wpłynęło pismo przedsiębiorcy Z. S., datowane na dzień 22 września 2014 r., zatytułowane "Wezwanie do usunięcia prawa". Skarżący nie godził się w nim z zarządzeniem pokontrolnym i przyjęciem, że wytwarza popioły oraz żużel z własnego pieca i w związku z tym winien złożyć zestawienie danych o odpadach. Dowodził, że organ wadliwie zinterpretował przepisy, gdyż stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach przez odpad komunalny rozumie się także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zdaniem skarżącego, odpad w postaci żużla i popiołu z pieca przedsiębiorcy odpowiada definicji odpadu komunalnego i nie może być zaliczany do rodzaju żużli, popiołów paleniskowych i pyłów z kotłów w podgrupie odpadów z elektrowni i innych zakładów energetycznych spalania paliw w grupie odpadów z procesów termicznych (100101). Podkreślał, że wytworzony odpad nie pochodzi z procesów termicznych przebiegających w elektrowniach i zakładach energetycznych. Pismem z dnia 26 września 2014 r. skarżący poinformował organ, że zgodnie z pouczeniem wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i stąd też do czasu prawomocnego rozpoznania zagadnienia prawnego będzie kwalifikował odpad z pieca jako odpad komunalny. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dopiero pismem datowanym na dzień 27 listopada 2014 r. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko, że spalanie paliw, w tym węgla w kotle służącym do ogrzewania pomieszczeń zakładu jest procesem, w wyniku którego powstaje odpad w postaci popiołu i żużla o kodzie 100101. Odpowiedź organu została doręczona skarżącemu w dniu 2 grudnia 2014 r. (k. 21 akt). Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargę na zarządzenie pokontrolne z dnia 8 września 2014 r., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu wydanego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu zatytułowanego "zarządzenie pokontrolne", w którym jako podstawę prawną wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686, ze zm.). Zarządzenie pokontrolne jest jedną z kilku możliwych form działania tego organu przewidzianych przez ustawodawcę w art. 12 ust. 1 ustawy, obok decyzji i wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z powyższego przepisu wynika zatem, że jest ono odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, pomimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.). Ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Akty i czynności organu będące działaniami administracji publicznej podejmowanymi w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa mogą mieć władczy charakter i nie być rozstrzygnięciami władczymi, lecz aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. takimi, które są podejmowane przez właściwy organ w celu stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Skoro zatem przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08 - http:www.nsa.gov.pl).). Kwalifikacja prawna zarządzenia pokontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, ze wniesienie do Sądu skargi na takie zarządzenie podlega reżimowi wynikającemu z art. 52 § 3 P.p.s.a. Art. 53 § 2 P.p.s.a. stanowi bowiem, że w przypadku aktów innych niż decyzja lub postanowienie, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W powyższych przepisach ustawodawca określił warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jakim jest wyczerpanie przysługujących stronie administracyjnych środków zaskarżenia, bądź - w określonych przypadkach - wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdy powyższy warunek nie zostanie spełniony, skargę należy uznać za niedopuszczalną. Dodać trzeba również, iż skuteczne wniesienie skargi wymaga dochowania terminu oraz wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że skarżący wezwał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wypełnił obowiązek wynikający z przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie doręczone zostało skarżącemu w dniu 11 września 2014 r., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 26 września 2014 r. W sprawie dostrzec należy jednak, że skarga do Sądu wniesiona została po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. i stąd podlegała odrzuceniu. Wezwanie skarżącego dotyczące usunięcia naruszenia prawa w związku z wydanym zarządzeniem pokontrolnym wpłynęło do organu w dniu 26 września 2014 r. Sześćdziesięciodniowy zatem termin do wniesienia skargi, wobec milczenia organu, upływał zatem z dniem 25 listopada 2014 r. (wtorek). Fakt udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa przez organ pismem z dnia 27 listopada 2014 r., które doręczone zostało skarżącemu w dniu 2 grudnia 2014 r., pozostaje bez wpływu na upływ terminu do wniesienia skargi. Organ bowiem nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga wniesiona została dopiero 16 grudnia 2014 r. (data nadania na poczcie – k.: 8 akt), a więc po upływie terminu. Reasumując, w przypadku zastosowania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie udzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, skargę do sadu administracyjnego można wnieść między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania, natomiast jeżeli odpowiedź zostanie udzielona w tym terminie, to termin do wniesienia skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi. Strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2715/12 – LEX nr 1530040; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2460/13 – LEX nr 1499819). Powyższe musiało zatem skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i 2 oraz § 3 P.p.s.a. Orzeczenie w punkcie 2 postanowienia uzasadnia przepis art. 232 § 2 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.