II SA/Op 26/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 30 października 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. K., pismem skierowanym w dniu 29 czerwca 2011 r. do Starosty Opolskiego, wniósł o wznowienie postanowienia administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 12 listopada 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku hali produkcyjnej do produkcji [...] wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikiem gazu płynnego o pojemności 4.850 l na działce nr A w [...], Gmina [...], na rzecz H. N., podnosząc, że realizacja na przedmiotowej działce budynku produkcyjnego, stanowiącego obiekt wytwórczości rzemieślniczej, jest w oczywisty sposób sprzeczna z istniejącą w otoczeniu działki funkcją mieszkaniową. Starosta Opolski, postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 12 listopada 2010 r. o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 7 lipca 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania. Wobec powyższego, Starosta Opolski, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 147, art. 148 oraz art. 149 K.p.a. postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją nr [...] z dnia 12 listopada 2010 r. Z. K. w dniu 2 września 2011 r. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę dla hali produkcyjno-magazynowej w miejscowości [...] (dz. nr A), Gmina [...], na rzecz H. N. Wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych materiałów, a przedstawionych we wniosku z dnia 29 czerwca 2011 r. o wznowienie postępowania oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jego nieruchomości znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Jego zdaniem, podana okoliczność wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Decyzją z dnia 13 września 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., art 149 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta Opolski odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 12 listopada 2011 r. nr rej. [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Równocześnie postanowieniem z dnia 30 października 2011 r., nr [...], Starosta Opolski postanowił odmówić wydania postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] nr rej [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali do produkcji [...] i wewnętrzną instalacją gazową i instalacją zbiornikową gazu płynnego ze zbiornikiem nadziemnym o pojemności 4850 l; zlokalizowaną w miejscowości [...] ul. [...], działka A km [...]. W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ I instancji przytoczył treść art. 152 § 1 K.p.a. oraz dodał, że przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zostały określone w art. 145 § 1 K.p.a., a ewentualne uchylenie decyzji jest uzależnione od wykazania, iż istotnie w sprawie zachodzą ww. przesłanki. Organ podał, że wniosek o wznowienie postępowania zawiera szereg zarzutów, które na tym etapie postępowania (wznowieniowego) mają charakter twierdzeń wymagających weryfikacji w toku postępowania, zaś z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z pominięciem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) lub w sprzeczności z tymi przepisami. W ocenie organu, fakt złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie może być wzięty pod uwagę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jako czynnik uprawdopodabniający konieczność uchylenia decyzji pozwolenia na budowę wydaną w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Starosty Opolskiego Z. K. w zażaleniu wniósł o wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, poprzez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub o stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzucił, że organ w swoim rozstrzygnięciu powołał jako podstawę prawną nieistniejące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1475) oraz dokonał wadliwej interpretacji art. 152 K.p.a. Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował przepis art 152 § 1 K.p.a., a następnie stwierdził, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie wstrzymuje jej wykonania z mocy prawa. Wywodził, że podstawą do wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Dopiero, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie może stwierdzić, że jest prawdopodobnym, iż uchyli się decyzję obowiązany jest wstrzymać jej wykonanie. Wojewoda dodał, że przywołany przepis stanowi wyłom od ogólnej zasady działania organu administracji publicznej na podstawie prawa, bowiem organ przy rozstrzyganiu zasadności wstrzymania decyzji musi przewidzieć potencjalne skutki swoich działań. Zdaniem Wojewody Opolskiego, w przedmiotowej sprawie nie występowało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, skoro wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Z. K. wniósł o "wyeliminowanie zaskarżonego postępowania z obiegu" oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez organy zarzucił, że organ pierwszej instancji nie odmówił wstrzymania decyzji, tylko "wydania Postanowienia w/s wstrzymania decyzji nr [...]", również organ II instancji nie odmówił wstrzymania decyzji, lecz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w sprawie wydania postanowienia. Podniósł, że oba organy zignorowały informację, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę może być niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania, H. N., wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że organ administracji dokonał prawidłowej oceny zaistniałej sytuacji. Przedstawił wywody o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, które definiuje art 3 pkt 20, dlatego nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że w sprawie o pozwolenie na budowę został naruszony art. 28 Prawa budowlanego dotyczący statusu strony w tym postępowaniu. Wywodził, że organ nie poprzestał na samej treści informacji o zakresie oddziaływania na środowisko, lecz dokonał w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę samodzielnej oceny i kwalifikacji mającego powstać obiektu, rozważając kwestię oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego, uczestnik postępowania uznał, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym przesłanki do wstrzymania decyzji na podstawie art 152 § 1 K.p.a. Zaakcentował, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty o udokumentowane materiały dowodowe. Zwrócił uwagę, że wstrzymanie wykonalności decyzji jest instytucją prawa mającą charakter tymczasowy, tj. zmierzający do zabezpieczenia interesu stron na czas trwania postępowania głównego. W przedmiotowej sprawie takiej konieczności nie było, bowiem od chwili złożenia wniosku o wstrzymanie wykonalności (6 września 2011r.) do daty zakończenia postępowania przed organem II instancji (9 grudnia 2011 r.) minęły trzy miesiące. Skarżący w pismach procesowych z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz z dnia 20 marca 2012 r. ponowił argumenty związane z wadliwością postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego obiektu przemysłowego, podkreślając, że był stroną w tym postępowaniu. Nadto zwrócił uwagę na inne uchybienia postępowań związanych z przedmiotową inwestycją, miedzy innymi dotyczących jej oznaczenia. Zwrócił uwagę, że organy (Starosta Opolski, Wójt Gminy [...]) posługiwały się nazwą inwestycji, którą zmieniano prawdopodobnie w zależności od potrzeb. Inna jest bowiem nazwa inwestycji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, inna w decyzji – pozwolenie na budowę, inna jeszcze w decyzji umarzającej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania. Skarżący dowodził, że różnorodność nazewnictwa tej inwestycji w wydawanych decyzjach administracyjnych powinno dyskredytować decyzje administracyjne I i II instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu skarżący nie godził się ze stwierdzeniem, iż dokonywane analizy oddziaływania obiektu na środowisko wskazują, że nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...] z 12 listopada 2010 r. Zaznaczył, że analizy te wykonywane były dla innego zamierzenia budowlanego niż objętego pozwoleniem na budowę. Dodatkowo przedłożył decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz z dnia 6 lutego 2012 r., wydane w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ustalenia na rzecz H. N. warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr A, arkusz mapy [...], obręb [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., Nr 270), dalej zwanej P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podnieść, że rozstrzygnięcie poddane kontroli sądu administracyjnego ma charakter nie merytoryczny a wpadkowy, niemniej musi odpowiadać wymogom przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Podstawę orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe, stanowi przepis art. 152 § 1 K.p.a. następującej treści: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Zatem do procesowych obowiązków organu należy ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Aby jej dokonać organ winien oprzeć się na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt pochopna, niepoparta niczym ocena może prowadzić do błędnych wniosków z bardzo istotnymi skutkami dla inwestora, dla osób trzecich, na sytuację prawną których wpływa, jak i dla zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych - mimo tego, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie przesądza o wyniku merytorycznym postępowania wznowionego. Dlatego dokonana ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania winna być przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym. Podając za wyrokiem z dnia 23 września 2008 r. w sprawie II SA/Kr 648/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy stwierdzić, że "Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów K.p.a." W tym miejscu należy zaznaczyć, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Pogląd taki został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347), z którym skład orzekający w niniejszej sprawie się identyfikuje. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień powiedzieć przyjdzie, że w zasadzie organy nie dokonały oceny materiału sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wywodach uzasadnienia postanowienia wydanego przy zastosowaniu art. 152 § 1 K.p.a. Postanowienia organów obu instancji w tym zakresie są niezwykle lakoniczne. Organ I instancji jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z pominięciem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zaś organ II instancji obszernie zreferował tok postępowania wznowieniowego, jednak konkluzje co do istoty rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji są arbitralne i sprowadzają się do stwierdzenia, iż sam fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji w wyniku toczącego się obecnie postępowania, "tj. na podstawie art 145 § 1 pkt K.p.a. postępowania wznowieniowego". Powyższe oznacza, że organy faktycznie nie dokonały pełnej oceny prawdopodobieństwa wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej na działce nr A w [...] na rzecz H. N. Podkreślając incydentalny charakter orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 K.p.a. i akcentując brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego – skład orzekający w niniejszej sprawie jeszcze raz podkreśla, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być dowolna i przeprowadzona bez odniesienia się do jakiekolwiek materiału dowodowego. Stanowisko to nie oznacza odejścia przez skład orzekający od dominującej linii orzecznictwa i doktryny, według których brak jest podstaw do stosowania – w postępowaniu wpadkowym kończącym się postanowieniem w przedmiocie wstrzymania na podstawie art. 152 K.p.a. reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązujących przed wydaniem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 K.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 K.p.a. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 K.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji (vide wyroki NSA z 26 czerwca 2008 r., II OSK 720/07 oraz z 7 stycznia 2009 r., I OSK 863/08, jak również wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2006 r., VII SA/Wa 1514/05 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeszcze raz powiedzieć przyjdzie, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub jego brak musi być przekonywająco uzasadnione przez organ orzekający w przedmiocie wstrzymania, stąd, jeżeli widzi on potrzebę przeprowadzenia dla potrzeb takowej oceny postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia dowodów, to winien w tym aspekcie respektować zasady ustanowione w K.p.a. Jeśli zaś jest w stanie uzasadnić prawdopodobieństwo uchylenia bez postępowania dowodowego, to nie ma obowiązku przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Jednakże w przedmiotowym sprawie, jak wyżej powiedziano organ I instancji swego przekonania o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w ogóle nie uzasadnił, poprzestając na jednozdaniowym stwierdzeniu, że "okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji", a organ II instancji wywody te uznał za wystarczające Zauważyć przyjdzie, że nie dokonano oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie tego postępowania, a więc w granicach art 145 § 1 pkt 4 K.p.a., strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W zaskarżonym postanowieniu organy w ogóle nie odniosły się do statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, tym samym nie oceniono prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanej decyzji. Nadto powiedzieć przyjdzie, że na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji wpływ mógł również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego budynku hali produkcyjnej, którego treści organy nie poddały jakiejkolwiek uwadze. W tej sytuacji nie można zaakceptować podjętych rozstrzygnięć, ich zasadność wymyka się bowiem spod kontroli Sądu. W konsekwencji zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające nie mogą się ostać, zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie będą miały organy administracyjne na uwadze powyższe uwagi. Skoro dla oceny prawdopodobieństwa uchylenia, po wznowieniu, decyzji o pozwoleniu na budowę organ będzie widział potrzebę postępowania wyjaśniającego, to należy je przeprowadzić. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art 200 P.p.s.a.