II SA/Op 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Olesno kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Starosty Oleskiego z dnia 9 września 2013 r., nr [...], dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Olesno, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr A, B, C z k.m. [...], o łącznej powierzchni 0,5076 ha, obręb [...], gmina [...], KW [...]. Zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1, art. 141 i art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2 oraz art. 227 w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami). Decyzję Wojewody Opolskiego poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 2 marca 2009 r. R.G. zwróciła się do Starosty Oleskiego o zwrot nieruchomości położonej w [...], stanowiącej obecnie własność Gminy Olesno, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach: A, B, C. Podniosła, że mimo upływu 10 lat od zawarcia umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel, na który została ona nabyta. Decyzją z dnia 30 marca 2009 r., nr [...], Starosta Oleski odmówił zwrotu żądanej nieruchomości. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Opolski, decyzją z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji wskazując, że wobec przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości w drodze umowy kupna-sprzedaży organ I instancji nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi R. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 czerwca 2009 r., wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 425/10), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego i poprzedzającą decyzję Starosty Oleskiego, uznając, że zbycie nieruchomości w drodze kupna-sprzedaży było równoznaczne z wywłaszczeniem nieruchomości. Wyrok ten zaskarżyła Gmina Olesno wnosząc skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, podtrzymując argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W związku z powyższym, Starosta Oleski decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...], orzekł o przeniesieniu prawa własności ww. nieruchomości na rzecz R. G. i ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu należnego Gminie Olesno odszkodowania. Od decyzji tej R. G. wniosła odwołanie zarzucając organowi błędną interpretację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 21 września 2004 r.). W odpowiedzi na złożone odwołanie organ II instancji uchylił decyzję Starosty Oleskiego z dnia 21 sierpnia 20012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Oleski decyzją z dnia 5 września 2013 r., nr [...], orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz R. G. i ustali wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu należnego Gminie Olesno odszkodowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, R. G. wniosła kolejne odwołanie podnosząc zarzut błędnej interpretacji przepisów art. 140, art. 150 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w szczególności paragrafów: 3 pkt 2, 4 pkt 3, 5 pkt 2, 18, 19, 26. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2013 r. Wojewoda Opolski przychylił się do stanowiska odwołującej. Organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że R.G. wniosła o zwrot nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr A, B i C, przejętych na rzecz Skarbu Państwa od ówczesnej właścicielki H. F. – z przeznaczeniem na cmentarz komunalny i drogi dojazdowe. Do przeniesienia własności doszło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 21 grudnia 1987 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w [...], za Rep. A nr [...]. W wyniku tego aktu odłączono z księgi wieczystej nr KW [...] działki o nr: A, B, C, D i założono nową księgę wieczystą nr KW [...], ujawniając w niej prawo własności Skarbu Państwa. Działka nr D została przejęta z przeznaczeniem na ogródki działkowe, które zostały utworzone, natomiast działki: nr A, nr C, nr B nabyto na utworzenie cmentarza i dróg dojazdowych, ale – do dnia złożenia wniosku o zwrot – cel ten nie został zrealizowany. Nieruchomości zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa za cenę określoną w ww. akcie, tj. 1.249.617 zł. Za przejęty grunt nie przyznano nieruchomości zamiennej. Organ ustalił, że R.G. jest jedyną spadkobierczynią H. F. (postanowienie Sądu Rejonowego w Oleśnie Wydział I Cywilny, z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt [...]). Organ zaznaczył, że przedmiotowe nieruchomości, o zwrot których ubiega się R. G., zostały sprzedane przez ówczesną właścicielkę Skarbowi Państwa przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednak, skoro umowa została zawarta w związku z przeznaczeniem opisanych działek na cmentarz i drogi dojazdowe, organ przyjął, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na cel użyteczności publicznej, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), która w tej dacie regulowała problematykę wywłaszczania. Tym samym, w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wywodził dalej, że uwzględnienie wniosku R.G. należało ocenić w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego zapisy regulują zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ww. ustawy. Zaznaczył, że kwestie związane z ustaleniem wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania zostały kompleksowo uregulowane art. 140 i 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przywołując brzmienie powołanych przepisów. Wojewoda wyjaśnił równocześnie, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, dokonuje się stosownie do art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". Nadmienił organ, że nie ogłoszono przewidzianych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskaźników zmian cen nieruchomości, w związku z tym waloryzacji, między innymi, wypłaconych odszkodowań, należy dokonać przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ odwoławczy uznał, biorąc pod uwagę przedstawione zasady oraz mając na względzie treść art. 140 oraz art.141 ust. 3, a także art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że Starosta Oleski określając wysokość wymaganego zwrotu odszkodowania, prawidłowo oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. z dnia 20 lipca 2013 r. oraz na opracowanym przez rzeczoznawcę obliczeniu kwoty podlegającej zwrotowi. Wskazał także, że na podstawie ww. opracowań Starosta Oleski, po dokonaniu przeliczenia wartości waloryzacji na dzień 31 lipca 2013 r., określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego H. F. za działki objęte zwrotem na kwotę 55.417,63 zł. Z uwagi na to, że przekracza ono połowę ich wartości, ustalonej w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 93.100,00 zł, Starosta Oleski ustalił wysokość należnej do zwrotu kwoty na 46.550,00 zł, co stanowi 50% aktualnej wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Oleski prawidłowo zastosował przepisy prawa w tym zakresie. Wątpliwości i zastrzeżenia Wojewody budziło jednak przyjęcie sporządzonego operatu jako dowodu w sprawie. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda Opolski skorzystał z tzw. uprawnień kasacyjnych, uznając, że wadliwość decyzji organu pierwszej instancji polega na braku wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieustaleniu prawidłowo stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy. Głównym zarzutem Wojewody było nieprzedstawienie przez Starostę ustaleń faktycznych dotyczących niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. Co za tym idzie, w ocenie organu odwoławczego, sporządzony w sprawie operat opracowany został nieprawidłowo. Jednocześnie organ II instancji przyznał słuszność stwierdzeniu Starosty, że sporna nieruchomość zarówno w dniu wywłaszczenia, jak i w dniu zwrotu, przeznaczona była i jest w części pod cmentarz komunalny oraz w części pod drogi dojazdowe. Nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie nieruchomości, stąd rzeczoznawca obowiązany był przy ustalaniu wartości nieruchomości, przyjąć do porównania transakcje o przeznaczeniu gruntów odpowiednio pod cmentarz oraz drogi dojazdowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca majątkowy, określając wartość działki nr B, nazwanej Kompleks I, przyjął do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod tereny cmentarzy i dokonał oszacowania prawa wartości tej nieruchomości podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Organ wyjaśnił, że ten sposób wyceny polega na przyjęciu do porównania z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej trzech nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych ze względu na różnice ocen pomiędzy tymi nieruchomościami a nieruchomością wycenianą. Oznacza to, że możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana jest faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi. Wojewoda wywodził, że zgodnie z § 26 rozporządzenia z 21 września 2004 r. przy określaniu ceny nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Rzeczoznawca zaś określając wartość Kompleksu I, stwierdził brak na terenie powiatu oleskiego transakcji nieruchomościami porównywalnymi i do porównania przyjął nieruchomości położone na terenie województwa śląskiego w powiatach bielskim, raciborskim, żywieckim i cieszyńskim, a zatem rozszerzył zakres położenia nieruchomości na rynek krajowy. W przekonaniu organu, w operacie brak jest uzasadnienia dla takiego rozszerzenia rynku, z pominięciem chociażby rynku regionalnego. Konieczność takiego uzasadnienia podyktowana była dodatkowo zarzutem odwołania, wskazującym, że w 2009 r. miały miejsce na rynku lokalnym transakcje nieruchomości przeznaczonych pod cmentarz. Wątpliwości organu odwoławczego budził również dobór nieruchomości wykorzystanych do wyceny Kompleksu II (działki nr A oraz C – przeznaczone pod drogi publiczne dojazdowe), przy zastosowaniu w tym przypadku przez rzeczoznawcę metody korygowania ceny średniej. W operacie znajduje się opis cech nieruchomości szacowanej, jednak nie podano tych samych cech, co do nieruchomości przyjętych jako obiekty porównawcze. Zdaniem Wojewody, rzeczoznawca winien był wskazać dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wykazując ich cechy podobne. Zakwestionował także organ brak oznaczenia działek z transakcji przyjętych do analizy, a opis nieruchomości o cechach uznanych przez rzeczoznawcę za podobne uznał za lakoniczny i niewystarczający do dokonania weryfikacji sporządzonej wyceny nieruchomości. Organ podkreślił, że cel nabycia nieruchomości w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy uwzględnić również ceny transakcyjne nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowych, nadto rzeczoznawca winien odnieść się do cech podobieństwa zawartych w art.4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszym ciągu organ dowodził, że stosownie do § 39 rozporządzenia z 21 września 2004 r. na wysokość zwracanego odszkodowania ma wpływ zmiana wartości wywłaszczanej nieruchomości, zmiany te muszą stanowić efekt działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. W celu pokreślenia stopnia zaszłych zmian konieczne jest uprzednie zestawienie wartości nieruchomości według stanu wartości nieruchomości z chwili jej wywłaszczenia z jej wartością według stanu nieruchomości z dnia zwrotu. Porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy w okresie od wywłaszczenia do dnia zwrotu nieruchomość uległa zmianie. Koniecznym jest wskazanie w opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości. Zdaniem organu, sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego kwestii zmniejszenia wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień zwrotu jednoznacznie nie wyjaśnia. Organ argumentował, że stwierdzenie, iż stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia był podobny do stanu nieruchomości z dnia zwrotu nie znalazło odzwierciedlenia w treści operatu. Brak informacji w tym zakresie, powoduje, co zaakcentował organ, że wątpliwości budzi prawidłowość określenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia w operacie. Reasumując, Wojewoda Opolski stwierdził, że operat sporządzony przez K. O., określający wartość przedmiotowej nieruchomości, sporządzony został nieprawidłowo, a więc nie mógł stanowić podstawy wydania przez Starostę Oleskiego decyzji ustalającej wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania. W skardze do Sądu Gmina Olesno wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie Opolskiemu, celem wydania decyzji odpowiadającej treścią i ustaleniom decyzji Starosty Oleskiego z dnia 5 września 2013 r., która to decyzję skarżąca uważa za odpowiadającą prawu. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca na wstępie swoich wywodów stwierdziła, że podważa ustalenia Wojewody Opolskiego, zarzucając mu błędną ocenę dowodów mających znaczenie w sprawie. Nie zgodziła się z zarzutem Wojewody o nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które świadczyłoby za zwrotem wywłaszczonej nieruchomości R.G. W tym kontekście przytoczyła treść decyzji organu pierwszej instancji, w której wyraźnie podano: "w związku z ustaleniem, że na nabytych działkach nie został utworzony cmentarz, organ uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, działki [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia i na wniosek osoby uprawnionej podlegają zwrotowi". Skarżąca podkreśliła, że fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia wynika również z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. Dodała, że za niezrealizowaniem celu wywłaszczenia świadczy także dokumentacja fotograficzna przedstawiona w operacie. Przypomniała skarżąca, że R.G. złożyła w wyznaczonym terminie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także upłynął 10-letni termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiający zwrot nieruchomości, z czego wynika, że Starosta Oleski prawidłowo przeprowadził postępowanie, biorąc pod uwagę okoliczności, które są przesłankami umożliwiającymi zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca zaakcentowała, że wszystkie przesłanki do zwrotu opisanej nieruchomości zostały spełnione i brak podstaw do ponownego zbadania zasadności wniosku R. G. Powtórne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. i niepotrzebnie przedłużyłoby załatwienie sprawy, a Wojewoda Opolski, niezgodnie z art. 80 K.p.a. ocenił przedstawiony mu stan faktyczny sprawy i błędnie uznał, że Starosta Oleski nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Równocześnie skarżąca nie zgodziła się z zarzutem, iż niektóre elementy operatu zostały sporządzone w sposób nieprawidłowy. Odpierając zarzuty Wojewody skarżąca zaznaczyła, że w sprawie niemożliwe było ustalenie wartości nieruchomości określonej jako Kompleks I, czyli cmentarza na podstawie porównania do transakcji nieruchomości podobnych zawartych na rynku lokalnym, ponieważ na tym rynku, jak również na rynku regionalnym, czyli wojewódzkim, nie odnotowano w ostatnich latach takich transakcji. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Wojewody kwestionującego część operatu szacunkowego, odnoszącą się do wyceny, poprzez korektę średniej ceny, nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi dojazdowej, którą rzeczoznawca dla potrzeb operatu nazwał Kompleksem II. Uznała, że twierdzenia Wojewody są nieprawdziwe, gdyż rzeczoznawca wskazał podobieństwa zachodzące między nieruchomościami przeznaczonymi do porównania. Operat wyraźnie odnosi się do podobieństwa nieruchomości w zakresie położenia działki, stanu prawnego oraz przeznaczenia. W tym aspekcie przywołała pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 3 października 2013 r., w którym wskazał, że kategoria drogi na jaką została przeznaczona nieruchomości nie ma wpływu na jej cenę. Kategoria drogi, na jaką została przeznaczona nieruchomość nie jest bowiem cechą cenotwórczą wpływającą na wartość nieruchomości. Nie zgodziła się także skarżąca, że w operacie brak jest oznaczenia działek z transakcji przyjętych do analizy, podnosząc że numery działek znajdują się w operacie na stronie nr 13 "Tabela nr 2", jeśli chodzi o nieruchomości porównywalne z Kompleksem II oraz na stronie 16 w podrozdziale 9.4 "Ceny i cechy nieruchomości użyte do porównań", jeśli chodzi o nieruchomości porównywalne z Kompleksem I. W końcowym fragmencie skargi Gmina Olesno przyznała, że ww. operat nie zawiera wyjaśnienia ewentualnego zmniejszenia się wartości nieruchomości, gdyż brak jest danych, które uzasadniałyby taki stan. Zaznaczyła, że rzeczoznawca na podstawie posiadanych informacji ustalił, że stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia był podobny do stanu z dnia zwrotu. Rzeczoznawca nie odnotował działań dokonanych bezpośrednich na nieruchomości, co skutkowało uznaniem, że stan nieruchomości znacząco się nie zmienił (przed wywłaszczeniem nieruchomość była użytkowana jako nieruchomość rolna). Dlatego w ocenie skarżącej, rzeczoznawca słusznie uznał, że stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia jest równy wartości według stanu z dnia zwrotu, brak jest bowiem dowodów, które świadczyłyby przeciwko takiemu twierdzeniu. Zdaniem skarżącej, za pogorszenie stanu nieruchomości, które mogłoby mieć wpływ na jej wartość nie można uznać tego, że nieruchomość jest obecnie porośnięta roślinnością zielną i kilkuletnimi samosiejkami sosen. Wobec faktu, że przed wywłaszczeniem nieruchomość była użytkowana jako działka rolna zmiana ta, w rozumieniu skarżącej, nie miała wpływu na wartość przedmiotowych działek. Reasumując, skarżąca podkreśliła, że wydana przez Wojewodę Opolskiego decyzja jest błędna, gdyż niewłaściwie interpretuje ustalenia operatu szacunkowego oraz podważa słuszne wnioski wynikające z wcześniejszej decyzji Starosty Oleskiego, a uchylenie owej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji doprowadziło tylko do niepotrzebnego przedłużenia postępowania, wobec czego skargę uważa za zasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik organu podniósł, że słuszność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, przy czym - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) – rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski, powołując się na art. 138 § K.p.a. w zw. z art. 5, art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1 i 4, art. 141 i art. 142 oraz art. 217, a także art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) uchylił decyzję Starosty Oleskiego dotyczącą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, na rzecz Gminy Olesno. Korzystając z unormowania zawartego w art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonał dogłębnej analizy zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jak też dokonał ustalenia granicy, do jakiej organ administracji, w ramach posiadanych kompetencji, może oceniać dowód w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 K.p.a., oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23 09 1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/1457). Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 K.p.a., regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 K.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2003, IV SA1496/02 M. Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2. 04 2001 r. IV SA 208/99 Lex nr 547/45). Wniesienie odwołania, powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi; że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Na marginesie zasygnalizować jedynie można, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 - LEX nr 38453). Podstawową więc kwestią, do której winien odnieść się Sąd było to, czy w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba - z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe – przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji – a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, powody uchylenia decyzji Starosty nie są trafne i nie mieszczą się w granicach dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Analiza decyzji Starosty Oleskiego z dnia 5 września 2013 r. oraz przebieg całego postępowania poprzedzającego jej wydanie, prowadzi do wniosku, że organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy - w tym także operat szacunkowy, z zachowaniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było orzeczenie o zwrocie R.G. części wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenie wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy Olesno. Równocześnie w decyzji tej zawarto postanowienie o rozłożeniu na 10 równych rocznych rat ww. należności, wskazując termin płatności każdej z rat - do 31 października każdego kolejnego roku kalendarzowego, począwszy od 2013 r., określając wysokość oprocentowania rat i w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu którejkolwiek z rat, podano zasady naliczania odsetek. Materialnoprawna podstawa podjętego przez Starostę Oleskiego zawarta została w rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego zapisy regulują zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zatem, zadaniem organu było zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat, od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Jeżeli w przypadku, o którym mowa cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część – art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że wywłaszczenie dokonywane jest za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczanego prawa, zatem w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega przyznane za nią odszkodowanie. Kwestie związane z ustaleniem wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania zostały kompleksowo uregulowane w art. 140 oraz art. w 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na nabytych przez Skarb Państwa działkach, o zwrot których wystąpiła R.G. nie został utworzony cmentarz komunalny, a zatem nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (w tym przypadku cel publiczny, na który nabyto nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej – umowy z dnia 21 grudnia 1987 r.). Okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie II SA/Op 425/10, jak również przez uczestnika postępowania w niniejszej sprawie - Gminę [...] oraz R. G. Określając kwotę wymaganej należności Starosta Oleski, oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz na opracowanym przez rzeczoznawcę obliczeniu kwoty podlegającej zwrotowi. Na podstawie ww. opracowań organ I instancji, po dokonaniu przeliczenia waloryzacji na dzień 31 lipca 2013 r., określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego H. F. (poprzedniczce prawnej R. G.) za działki objęte zwrotem na kwotę 55.417,63 zł. Z uwagi na to, że przekracza ono połowę ich wartości, ustalonej w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 93.100, 00 zł, Starosta Oleski ustalił, jak stwierdził Wojewoda Opolski - prawidłowo, wysokość należnej do zwrotu kwoty , stanowiącej 50% aktualnej wartości nieruchomości. Należy przypomnieć, że celem wyceny w spornym operacie szacunkowym było ustalenie wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, którą zobowiązany był wpłacić na rzecz Gminy Olesno były właściciel nieruchomości, w tym wypadku spadkobierczyni H. F. – R. G., oznaczonej nr A, B, C o łącznej powierzchni 0,5076 ha, przyjętej na własność Gminy Olesno pod lokalizację cmentarza komunalnego i drogi dojazdowe. Organ odwoławczy zarzucił Staroście Oleskiemu niewłaściwą ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, polegającą na nieprawidłowej wycenie nieruchomości. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównawczą. Stosownie do § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość co najmniej kilkunastu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Dodatkowo zwrócić uwagę przyjdzie, że przepis § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakazuje przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Tak więc ceny transakcyjne w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod drogi obejmują wyłącznie ceny transakcyjne uzyskiwane na cele związane z drogami publicznymi. Operat szacunkowy, na który w decyzji pierwszoinstancyjnej powołuje się organ a sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. i złożony organowi 26 lipca 2013 r., poprawiony 19 sierpnia 3013 r. opisuje szczegółowo przedmiotowe działki i stwierdza, że jest to nieruchomość gruntowa niezabudowana, teren działek płaski porośnięty roślinnością zielną i kilkuletnimi samosiejkami drzew krzaczastych pokroju głównie sosen. Wobec powyższego, niezrozumiały jest zarzut organu odwoławczego, że Starosta Oleski nie przedstawił ustaleń faktycznych dotyczących niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. Zwrócić uwagę przyjdzie, że Wojewoda Opolski zgodził się ze stwierdzeniem Starosty Oleskiego, że przedmiotowa nieruchomość zarówno w dniu wywłaszczenia, jak i w dniu zwrotu przeznaczona była pod cmentarz komunalny oraz w części pod drogi dojazdowe zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Oleśnie nr XLII/257/09 z dnia 24 lipca 2009 r.). Co oznacza, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, stąd też rzeczoznawca dokonując wyceny, obowiązany był przyjąć do porównania transakcje o przeznaczeniu odpowiednio pod cmentarze i drogi dojazdowe. Realizując ten obowiązek rzeczoznawca majątkowy, określając wartość nieruchomości oznaczonej jako Kompleks I (cmentarz) przyjął do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod tereny cmentarzy i dokonał oszacowania nieruchomości podejściem porównawczym metodą porównywania parami, stosując przepis art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierający legalną definicję nieruchomości podobnych. W piśmie z dnia 3 października 2013 r. wyjaśnił, że rozszerzenie rynku wyceny nieruchomości o województwo śląskie wynikało z braku transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym i rynku regionalnym województwa opolskiego. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że operat nie zawiera żadnych rozważań w tym przedmiocie. Odnosząc się do kolejnych wątpliwości Wojewody związanych z wyceną nieruchomości, określonej jako Kompleks II, przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę metody korygowania ceny średniej, powiedzieć przyjdzie, że operat zawiera opis cech nieruchomości szacowanej oraz przyjętych do porównania nieruchomości. Organ odwoławczy mając w tym względzie zastrzeżenia, czy też uznając opis nieruchomości za lakoniczny i niewystarczający do porównania winien, jak wyżej wywiedziono, ewentualnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Tym bardziej, że co do zasady Wojewoda nie kwestionuje sposobu wyceny przedmiotowych działek a jedynie podnosi, że rzeczoznawca w składanych wyjaśnieniach winien wskazać, dlaczego do porównania przyjął te a nie inne nieruchomości i szczegółowo rozważyć ich podobieństwo. Wojewoda Opolski uznając stanowisko rzeczoznawcy, a co za tym idzie organu pierwszej instancji za nieumotywowane i niewystarczające winien skorzystać z regulacji art. 136 K.p.a., która pozwala na zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu poprzez wyjaśnienie wszelkich zgłaszanych przez odwołującą wątpliwości. Sama ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oparta na zasadzie swobodnej oceny (art. 80 K.p.a.), nie stanowi bowiem wypełnienia koniecznej przesłanki – "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy obowiązany był dokonać oceny tego materiału dowodowego i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli w jego ocenie, zachodziła taka potrzeba. Zwrócić uwagę przyjdzie, że od chwili sporządzenia pierwszego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę K. O. z dnia 18 maja 2012 r. R. G. nie godziła się z wyceną, uważając że jest za wysoka. Po uchyleniu decyzji Starosty Oleskiego z dnia 21 sierpnia 2012 r. rzeczoznawca dokonał korekty operatu składając kolejna jego wersję 20 lipca 2013 r. i złożył pisemne wyjaśnienie 3 października 2013 r. wraz ze sprostowaniem oczywistej omyłki. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe, do których organ odwoławczy merytorycznie się nie odniósł, a jedynie wyraził swoje wątpliwości. Pozbawienie strony merytorycznego rozstrzygnięcia wyłącznie z powodu odmiennej oceny dowodów ma cechę przewlekłości postępowania w sprawie, stanowiąc naruszenie reguł postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2121/11, dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http:://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zwraca uwagę skarżąca, że z treści decyzji nie da się wyprowadzić merytorycznych zarzutów przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu (lub jego części) uzasadniającemu konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta nie zawiera konkretnych wskazań tego postępowania, nie mówiąc już o tym, że nie sposób doszukać się, w zakresie przedstawionym do oceny organu odwoławczego, wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że organ I instancji wyczerpał wszelkie możliwości wyjaśnienia sprawy, zaś polemika pomiędzy, ustanowionymi przez R. G. w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikami, a stanowiskiem rzeczoznawcy, co do sposobu wyceny spornych działek nadal pozostała. Organ I instancji wydał decyzję, którą uzasadnił zgodnie z przepisem art. 107 K.p.a. Ocenił dowód z opinii rzeczoznawcy w zakresie, w jakim posiadał ku temu kompetencje. Należy podkreślić, iż gospodarzem postępowania jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę. Ocena wartości dowodowej przedmiotowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (vide: wyrok NSA z dnia 25.08.1998 r. –IV SA 1656/96, publ. Lex nr 43813, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007 r. – I SA/Wa 1484/07, publ. Lex nr 464055, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.03.2011 r. –II SA/Gd 964/10, publ. Lex nr 785798). Zatem nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że skoro wielokrotne wyjaśnienia rzeczoznawcy nie satysfakcjonowały strony postępowania, to organ powinien jeszcze raz przeprowadzić w całości dowód w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego zamiast zażądać wyjaśnień od rzeczoznawcy. Powielanie tej samej czynności niczemu by nie służyło poza przedłużeniem postępowania. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że podniesiony przez pełnomocnika Wojewody Opolskiego na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. argument, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, potwierdza zasadność wydania w rozpatrywanym stanie faktycznym decyzji kasacyjnej, zdaniem Sądu, nie jest trafny. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 41/11) o zgodność z zapisami Konstytucji jednego z artykułów nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., Dz. U. nr 141, poz. 1492). W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w niniejszej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że na wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, stąd orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na ocenę wydanych przez organy rozstrzygnięć. Reasumując, Sąd stwierdza, iż przyczyny wydania decyzji kasacyjnej, wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, faktycznie nie zaistniały. Nie było podstaw do twierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, dokona wszechstronnej, obiektywnej oceny materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję. Przy tym nie istnieją przeszkody, by organ drugiej instancji przeprowadził dowód uzupełniający z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego, skoro jego zdaniem należy jeszcze dostatecznie wyjaśnić wątpliwości związane z zarzutami odwołującej. Dowód uzupełniający może być przeprowadzony w drugiej instancji na podstawie art. 136 K.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 P.p.s.a.