II SA/Op 275/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku T. L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. T. L. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w kwocie 21.208,80 zł. Skarżący w punkcie 2 skargi złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, którego to wniosku - poza samym sformułowaniem - nie uzasadnił w żaden sposób. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci natomiast moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę, a także w przypadku uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Przechodząc zatem do rozpoznania wniosku pod kątem przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, podnieść należy, że przywołany przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. ustanawia dwie przesłanki, które dają możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji: pierwszą z nich jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a drugą - niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę - majątkową lub niemajątkową - której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 816/15; postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OZ 752/14; dostępne, tak jak pozostałe powołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia, na stronie internetowej NSA pn.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.nsa.gov.pl). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie oznacza, iż sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. W tym celu konieczne jest jednak przedstawienie przez wnioskodawców konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Strona musi zatem wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Sąd powinien bowiem dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która - co należy podkreślić - jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 P.p.s.a. Stanowisko mówiące o tym, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, jest powszechne i niekwestionowane w orzecznictwie sądowym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II OZ 920/14; z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OZ 716/14; z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GZ 498/14). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy więc samo powtórzenie treści przepisu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń i okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione według przesłanek wskazanych w ustawie. Skarżący w skardze jedynie sformułował wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w ogóle go nie uzasadniając. Tymczasem ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa, jak to już wyjaśniono wyżej, na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). W innym orzeczeniu NSA podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy oraz stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym stwierdzono, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, dostrzec należy, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności czy dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jak natomiast trafnie wywiedziono w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II FZ 70/16 "bez wątpienia uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwrócenie się do sądu z samym żądaniem wstrzymania". Zauważyć trzeba, że objęta wnioskiem decyzja dotyczy zwrotu należności pieniężnych. Wyegzekwowanie zaś nałożonej należności pieniężnej przed rozpoznaniem skargi i następnie ewentualne uwzględnienie skargi, nie skutkuje nieodwracalnymi skutkami, gdyż w takim wypadku wskazana skarżoną decyzją kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostanie skarżącemu zwrócona. Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji można otrzymać zwrot uiszczonej kwoty (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 684/13). Sąd, analizując akta sprawy nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających - w drodze wyjątku - zastosowanie art. 49 § P.p.s.a. Natomiast skarżący, poza wyartykułowaniem samego żądania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, nie uzasadnił w żaden sposób tego wniosku. Nie wskazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności ani dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd nie miał zatem podstaw do wzywania strony skarżącej o wykazanie w odpowiedni sposób przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec tego, nieprzedstawienie przez skarżącego potrzebnych informacji uniemożliwiło Sądowi ocenę jego sytuacji w kontekście wymogów stawianych w ww. przepisie. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki i działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.