II SA/Op 284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Teresa Cisyk Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 20 lutego 2012 r., Nr XIV/95/2012 w przedmiocie włączenia gminnego zespołu przedszkoli do gminnego zespołu szkół oddala skargę. W dniu 20 lutego 2012 r. Rada Gminy Skarbimierz podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchwałę Nr XIV/95/2012 w sprawie włączenia Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle do Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedle, o czym postanowiono w § 1. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Skarbimierz (§ 2) i stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3). Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Opolski wnosząc, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenie od Gminy Skarbimierz na rzecz Wojewody kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwołał się do treści art. 62 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy, stwierdzając, że przepis ten upoważnia radę gminy (organ prowadzący) do podjęcia uchwał o ściśle określonej treści, m.in. w sprawie włączenia do istniejącego zespołu innych szkół lub placówek. Przez szkołę rozumieć należy także przedszkole, o czym stanowi art. 3 pkt 1 ustawy. Natomiast zgodnie z definicją legalną placówki, zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy, przez placówkę należy rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy. Zdaniem Wojewody, z powyższych uregulowań wynika, że prawnie dopuszczalne jest włączenie do istniejącego zespołu jedynie innych szkół (w tym również przedszkoli) lub placówek, tj. jednostek organizacyjnych, które zostały wymienione w ustawie. Art. 62 ust. 5 ustawy nie przewiduje natomiast włączenia do zespołu innego zespołu, co uczyniła w kwestionowanej uchwale Rada Gminy Skarbimierz. W ocenie organu, żaden przepis prawa nie przewiduje procedury łączenia zespołów. W odpowiedzi na skargę Gmina Skarbimierz wniosła o jej oddalenie, wskazując, że stanowiący podstawę wydania zaskarżonej uchwały przepis art. 62 ust. 5 ustawy nie ogranicza możliwości włączenia do Gminnego Zespołu Szkół Gminnego Zespołu Przedszkoli. Na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 20 września 2012 r., Gmina Skarbimierz dodatkowo wyjaśniła, że Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle aktualnie funkcjonuje pod nazwą Gminne Przedszkole Publiczne w Skarbimierzu Osiedle, co jest zgodne z rzeczywistym stanem organizacyjnym tego podmiotu. Następnie wskazała, że w skład Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedle - utworzonego na podstawie uchwały Rady Gminy Skarbimierz z dnia 10 września 2009 r., Nr XXXI/226/2009, zmienionej następnie uchwałą z dnia 15 października 2009 r., Nr XXXII/231/2009 - wchodziły: Gminna Szkoła Podstawowa w Skarbimierzu Osiedle wraz z 6-oddziałową szkołą filialną w Lipkach, 7 - oddziałową szkołą filialną w Łukowicach Brzeskich, w tym 1 oddział przedszkolny, szkołą filialną w Zwanowicach z 4-oddziałami, w tym 1 oddział przedszkolny oraz Gminne Gimnazjum w Skarbimierzu Osiedle. Z kolei na podstawie uchwały Rady Gminy w Brzegu z dnia 12 listopada 1993 r., Nr XXIV/144/93, powołany został Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych w Lipkach, któremu podporządkowane były oddziały przedszkolne w Brzezinie, Kruszynie, Pawłowie i Prędocinie. Organ wyjaśnił, że ustalenie powyższą uchwałą, iż zespół funkcjonuje tylko w formie wymienionych oddziałów stało się w rzeczywistości przekształceniem w jedno przedszkole, pod nazwą Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych. Natomiast kolejne przekształcenie, związane ze zwiększeniem bazy przedszkolnej o obiekty w Skarbimierzu Osiedle, miało miejsce 27 kwietnia 1999 r. i mocą uchwały Rady Gminy w Brzegu Nr VI/64/99 dokonano zmiany nazwy na Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle. Dalej organ podniósł, że w związku z faktem, iż Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle funkcjonował organizacyjnie przez cały ten okres jako przedszkole z oddziałami, a nie jako zespół przedszkoli, Rada Gminy Skarbimierz podjęła w dniu 1 czerwca 2012 r. uchwałę Nr XVII/120/2012 w sprawie zmiany nazwy na Gminne Przedszkole Publiczne w Skarbimierzu Osiedle. W tej sytuacji, zdaniem Gminy, skarga Wojewody stała się bezprzedmiotowa, gdyż Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych nie funkcjonował organizacyjnie jako zespół, ale było to jedno przedszkole z oddziałami. Ustosunkowując się do powyższego stanowiska organu, Wojewoda Opolski w piśmie procesowym z dnia 1 października 2012 r. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że uchwałą Rady Gminy w Brzegu Nr XXIV/144/93, podjętą na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, utworzony został Zespół Przedszkoli Publicznych. Zarówno treść przedmiotowej uchwały, jak i jej podstawa prawna wskazują jednoznacznie, że wolą organu prowadzącego było powołanie zespołu, w skład którego wchodziły wszystkie przedszkola działające na terenie Gminy Brzeg. Natomiast przedstawione przez Wójta wyjaśnienia dotyczące przekształcenia wszystkich przedszkoli w jedno, pod nazwą Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych, wskazuje jedynie na niewłaściwe wykonywanie przedmiotowej uchwały. W ocenie strony skarżącej, w celu przekształcenia działających na terenie gminy przedszkoli w oddziały zamiejscowe należało dokonać likwidacji wskazanych placówek i utworzenia oddziałów. Tymczasem organ prowadzący powołał zespół przedszkoli, na co wskazuje zarówno podstawa prawna uchwały, jak również nadanie nazwy - Zespół Przedszkoli Publicznych. W ocenie organu nadzoru, wykonywanie uchwały w sposób wskazany przez Wójta było działaniem stanowiącym obejście przepisów prawa. Organ prowadzący nie przeprowadził bowiem przewidzianej w ustawie o systemie oświaty procedury likwidacyjnej istniejących przedszkoli. Pod względem formalnym w obrocie prawnym funkcjonowała uchwała o powołaniu zespołu podjęta na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a więc w konsekwencji Zespół Przedszkoli Publicznych. Natomiast kwestia wadliwego realizowania uchwały nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości dalszych działań podjętych przez organ prowadzący, w tym włączenia wskazanego zespołu do zespołu szkół. Tym samym, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, na terenie Gminy Skarbimierz funkcjonował formalnie Zespół Przedszkoli Publicznych, który bez podstawy prawnej został włączony do zespołu szkół. Natomiast - zdaniem Wojewody - późniejsza zmiana nazwy zespołu przedszkoli na przedszkole publiczne pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Tym bardziej, że uchwała o zmianie nazwy mająca na celu dostosowanie nazwy przedszkola do rzeczywistego stanu organizacyjnego została podjęta już po połączeniu zespołów. Na kolejne wezwanie Sądu w piśmie procesowym z dnia 22 października 2012 r. Gmina Skarbimierz wyjaśniła kwestie związane z powołaniem Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Lipkach oraz Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle oraz strukturą organizacyjną tych jednostek. Do pisma dołączono statuty w/w Zespołów Przedszkoli. Na rozprawie sądowej pełnomocniczka Wojewody Opolskiego oświadczyła, że po zapoznaniu się z materiałami źródłowymi stwierdza, iż występuje rozbieżność pomiędzy tym co zapisano w uchwale odnośnie "zespołu", a jednostką, która powstała, to jest Przedszkolem z oddziałami. Wskazała również na niewłaściwe wykonanie podstawy prawnej uchwały z 1993 r. Z § 1 uchwały z 1993 r. wynika bowiem, że do zespołu włączono wszystkie istniejące przedszkola z terenu Gminy Brzeg. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocniczki, skarga jest zasadna, ponieważ pod względem formalnym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał Zespół Przedszkoli. Z kolei pełnomocnik organu zwrócił uwagę na § 2 uchwały z 1993 r., gdzie jest mowa o oddziałach przedszkolnych, a także § 2 statutu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Podniósł również, wskazując na treść ust. 5 art. 62 ustawy o systemie oświaty, że można łączyć zespoły, a wybór formy organizacyjnej zespołu należy do kompetencji Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Ponadto, stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr XIV/95/2012 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie włączenia Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle do Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedle, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty. W rozpatrywanej sprawie zasadniczy spór pomiędzy stronami postępowania dotyczył kwestii, czy podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Skarbimierz naruszyła art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Opolski zarzucił Radzie, że powołany przepis nie przewiduje możliwości włączenia do zespołu innego zespołu, a tak - jego zdaniem - uczyniła Rada w kwestionowanej uchwale. Z kolei Rada dowodziła, że Gminny Zespół Przedszkoli w Skarbimierzu Osiedle nie funkcjonował organizacyjne jako zespół, ale było to jedno przedszkole z oddziałami. Odnosząc się do tak postawionego problemu, Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności należy odnotować, że przepis art. 62 ustawy o systemie oświaty stanowi regulację dotyczą tworzenia zespołu szkół lub placówek oraz przekształceń, jakim zespół ten może podlegać. W ust. 1 tego przepisu przewidziano, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei w ust. 5 art. 62 ustawy postanowiono, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Od razu też wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. W tym miejscu warto również zwrócić uwagę na pogląd wyrażony na tle wykładni omawianej regulacji, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przewidziane w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty włączenie musi uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 tej ustawy. "Użyte w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie >>szkoły różnych typów<< wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu". Nie jest zatem dopuszczalne, "włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu szkoły co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadziłoby niewątpliwie do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy" o systemie oświaty (tak: NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2212/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w kontekście powyższych uwag ogólnych, konieczne jest również odwołanie się do stosownych postanowień zawartych w uchwałach w sprawie powołania Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Lipkach, następnie przekształconego w Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle oraz do statutowych regulacji tych jednostek. I tak, z § 2 uchwały Rady Gminy w Brzegu z dnia 12 listopada 1993 r., Nr XXIV/144/93, w sprawie powołania Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Lipkach wynika, że Zespołowi temu podporządkowano oddziały przedszkolne funkcjonujące w czterech miejscowościach. Również statut Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Lipkach w § 3 przewidywał, że struktura organizacyjna tej jednostki obejmuje 5 oddziałów przedszkolnych. Natomiast organami Zespołu są: jego Dyrektor, który kieruje całym Zespołem, Rada Pedagogiczna złożona z nauczycieli zatrudnionych w oddziałach oraz Rada Rodziców przy oddziałach (§ 8 ust. 1). Podobnie, w uchwale Rady Gminy Brzeg z dnia 16 lutego 2001 r., Nr XXII/208/2001, w § 1 postanowiono, że dla Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle ustala się odziały przedszkolne. Jednocześnie w statucie tej jednostki w § 2 ust. 1 stwierdzono, że Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle jest przedszkolem publicznym, zaś w § 3 ust. 1 określono, że składa się on z jednego pięciodziałowego przedszkola i czterech oddziałów. Analiza treści przytoczonych postanowień uchwał, mocą których doszło do powołania Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle oraz odpowiednich zapisów statutów pozwala przyjąć, że jednostka, która została włączona przez Radę Gminy do Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedle nie jest w istocie zespołem kilku przedszkoli, jak przyjął Wojewoda i co mogło wynikać z użytego słowa "zespół", ale jednym przedszkolem z oddziałami. Natomiast, w ocenie Sądu, sama nazwa "Gminny Zespół Przedszkoli Publicznych", nadana przez Radę Gminy podmiotowi podlegającemu włączeniu, nie może w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mieć decydującego znaczenia przy ocenie, czy doszło do naruszenia przez Radę przepisu art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Celem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały było bowiem zbadanie, czy dana jednostka mogła zostać włączona do istniejącego zespołu. W tym miejscu przypomnieć zatem trzeba, że w skład Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedle, jak wynika to z § 4 uchwały Rady Gminy Skarbimierz z dnia 10 września 2009 r., Nr XXXI/226/09, w sprawie utworzenia tego Zespołu wchodzą: Gminna Szkoła Podstawowa w Skarbimierzu Osiedle wraz ze szkołami filialnymi i Gminne Gimnazjum w Skarbimierzu Osiedle. Skoro więc - jak wykazano wyżej - zaskarżoną uchwałą włączono do Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedle, Przedszkole Publiczne z oddziałami, które stanowi inny typ szkoły niż szkoły funkcjonujące w istniejącym zespole, to należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przez Radę Gminy przepisu art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podkreślenia również wymaga, w związku z zarzutem Wojewody Opolskiego dotyczącym niewłaściwego wykonania podstawy prawnej uchwały z dnia 17 listopada 1993 r. w sprawie powołania Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Lipkach, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł dokonać oceny legalności tego aktu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, "Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (tak: NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2291/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do powyższego stwierdzić przyjdzie, że kwestia prawidłowości uchwały z dnia 12 listopada 1993 r. nie mieści się w granicach przedmiotu zaskarżenia, który dotyczy legalności uchwały w sprawie włączenia Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle do Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedlu. Tym samym, Sąd rozpoznając skargę na uchwałę z dnia 20 lutego 2012 r. nie mógł objąć zakresem kontroli również uchwały o powołaniu w/w Zespołu Przedszkoli. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z prawem Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.