II OSK 2291/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 313/10 w sprawie ze skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 313/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) Starosta K. (dalej Starosta), na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej kpa), art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. 156/06/1118 ze zm.- dalej Pr. bud.), po przeprowadzeniu wznowionego postanowieniem Starosty K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2007 r.) udzielającą Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie (dalej Spółka bądź PTC) pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej ERA nr [...], obejmującej wieżę telekomunikacyjną o wysokości 67 m, anteny systemowe i radioliniowe, kontener techniczny z urządzeniami zasilająco-sterującymi i przyłącze energetyczne, na działce położonej w obrębie Stare Miasto, gm. Stare Miasto, oznaczonej nr ewid. [...], zmienioną decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2009 r.), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] maja 2007 r., zmienionej decyzją ostateczną [...] kwietnia 2009 r. J. i T. Z. podając, że są stronami postępowania, pismem z [...] listopada 2009 r., powołując art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2007 r., zmienioną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 r. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. T. Z. oświadczył, że wraz z zoną J. Z., są właścicielami działki nr ewid. [...] w obrębie Stare Miasto, położonej w sąsiedztwie inwestycji stacji telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...]; K. Z. i T. Z. są jego dziećmi i są zameldowani w domu usytuowanym na działce nr [...]. Do pisma załączył kopię aktu notarialnego – umowy sprzedaży J. i T. Z. nieruchomości nr ewid. [...], położonej w Starym Mieście. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 123, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa, Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., zmienionej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 r. Pełnomocnik T. Z. – Z. G. – wskazał, że Mandant jest stroną postępowania, bowiem zasięg inwestycji obejmuje działkę T. Z. Inwestycja wprowadza ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; promieniowanie elektromagnetyczne przenika na teren sąsiednich nieruchomości. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Starosta stwierdził, że T. Z., J. Z., K. Z. i T. Z., nie mają statusu strony (art. 28 ust. 2 Pr. bud.) w postępowaniu o pozwolenie na budowę obiektu na działce nr [...], co przesądza o odmowie uchylenia zakwestionowanej decyzji, z powodu braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. J. i T. Z., są właścicielami działki nr [...], lecz nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu. K. Z. i T. Z. nie są właścicielami tej działki. Z Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i z Analizy środowiskowej wynika, że obszary występowania pola elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalną normę, wystąpią wyłącznie na obszarach niedostępnych dla ludzi w wolnej przestrzeni a zasięg występowania pola elektromagnetycznego o przekroczonych wartościach dopuszczalnych nie obejmuje działki nr [...]. Obszary o przekroczonej dopuszczalnej wartości gęstości mocy wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności; wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 158/07/1105, dalej rozporządzenie z 21 sierpnia 2007 r.). W Analizie środowiskowej wskazano, iż inwestycja nie kwalifikuje się do § 3 i § 2 rozporządzenia [Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.] w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257/04/2573 ze zm.: 92/05/769, 158/07/1105, dalej rozporządzenie z 9 listopada 2004 r.). Z Analizy środowiskowej wynika, że osie głównych wiązek promieniowania anten nie przebiegają przez działkę nr [...], należącą do J. i T. Z. To, że właściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2007 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę. Owa decyzja jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i spełnia wymagania ochrony środowiska. Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2007 r. jest zgodna z decyzją środowiskową, a inwestycja objęta decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta stwierdził, że pozwolenie objęte wznowieniem jest merytorycznie prawidłowe. Nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne do wyrażonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., że T. Z., J. Z., K. Z. i T. Z., przysługuje status stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, w niniejszej sprawie należałoby wydać decyzję odpowiadającą co do swej istoty i treści rozstrzygnięcia dotychczasowej – z dnia [...] maja 2007 r., zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. A zatem Starosta odmówił uchylenia w/w decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa; k. 140 akt wznowieniowych). Po rozpatrzeniu odwołania T. Z., Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.), na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 148 § 2 i art. 104 kpa, art. 36a ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. 156/06/1118 ze zm.), uchyli decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że postępowanie wznowieniowe przeprowadzono przy braku udokumentowania, czy wniosek wznowieniowy T. Z., J. Z., K. Z. i T. Z., z dnia [...] listopada 2009 r., wniesiono w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. W pierwszej kolejności organ I instancji obowiązany jest wyjaśnić wątpliwości, czy nie naruszono terminu z art. 148 § 2 kpa, bowiem uczynienie przedmiotem postępowania wniosku, wniesionego z naruszeniem terminu ustawowego, skutkuje rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nadto Wojewoda podniósł, że gdy po wszczęciu postępowania, na podstawie postanowienia z art. 149 § 1 kpa (stanowiącego także podstawę badania co do przyczyn wznowienia) okaże się, że wnioskodawca nie miał prawa strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to merytorycznym rozstrzygnięciem postępowania wznowieniowego jest również wydanie decyzji umarzającej takie postępowanie ( wyrok NSA z 21.5.2009 r., II OSK 782/08; wyrok WSA w Poznaniu z 12.8.2009 r., IV SA/Po 190/09). Wątpliwości, czy w tej sprawie wnioskodawcy mają prawa strony, należy wyjaśnić w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym: czy wzrost mocy anten z 27779,7 W do 39191,4 W nie spowodował powstania przesłanki określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r.; czy takie uchybienie ma wpływ na sposób rozstrzygnięcia, wydawanego na podstawie art. 151 § 1 kpa, w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Wniosek o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę inwestor wniósł [...] lutego 2009 r. Starosta winien zatem zbadać, przy ustalaniu zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na działkę skarżącego (zmierzającego do ustalenia prawa strony skarżącego w postępowaniu wznowieniowym), czy w związku z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 199/08/1227 ze zm., dalej udiś), w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyby doszło do naruszenia np. art. 63 ust. 2 ww ustawy w przywoływanej decyzji środowiskowej. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest decyzją przedwczesną a sprawa wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji ponownie postępowania wyjaśniająco-dowodowego. Z powodu braku w aktach sprawy w/w dowodów, wystąpiła przesłanka z art.138 § 2 kpa, uzasadniająca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze na powyższą decyzję Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w Warszawie, zarzuciła decyzji uchybienie: art. 149 § 3 w zw. z art. 148 kpa, polegające na uchyleniu decyzji I instancji z powodu rzekomego nie zbadania, czy wnioskodawcy wznowienia postępowania wnieśli podanie w terminie, podczas gdy kwestia ta stanowi wstępny etap badania wniosku i była przedmiotem postępowania, na co wskazuje uzasadnienie postanowienia z [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności, ani wad materialnoprawnych, które miałyby wpływ na wynik sprawy, czy procesowoprawnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Sąd zaznaczył, iż termin do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 540 nb 2). Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę; nie wystarczy uprawdopodobnienie. Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania winna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia (odpowiednio - S. Maliszewski "Nowe okoliczności jako przesłanka wznowienia postępowania" Przegl. Podatk. 3/97/28). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania ( art. 149 § 3 kpa; wyrok NSA z: 8.12.1995 r., SA/Wr 1164/95; 29.1.1986 r. III SA 1263/95, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 541 nb 2). Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) jest możliwe tylko, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145 a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Natomiast z art. 149 § 2 kpa wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, a więc braku przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Sąd kontrolując sprawę stwierdził, iż zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych z wniosku K. Z. i T. Z., którzy w dacie podjęcia decyzji z [...] maja 2007 r.; decyzji z [...] kwietnia 2009 r., dacie złożenia wniosku z [...] listopada 2009 r., w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2010 r. i decyzji z [...] lutego 2010 r., nie mieli przymiotu stron (art. 28 ust. 2 Pr. bud.) w postępowaniu – odpowiednio – o pozwoleniu na budowę, o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i o wznowienie postępowania w tych sprawach. K. Z. i T. Z. w piśmie z [...] listopada 2009 r. nie powołali się na jakiekolwiek przesłanki wskazujące na bycie stronami w postępowaniu wznowieniowym. K. Z. i T. Z. nie byli w żadnej z tych dat właścicielami (współwłaścicielami) ni użytkownikami wieczystymi (współużytkownikami wieczystymi), ani zarządcami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że wobec osób, które wniosły o wznowienie postępowania, a które nie są stroną w sprawie o wznowienie postępowania, organ I instancji winien był - przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 kpa - wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (wyrok NSA z 13.1.1987 r., SA/Kr 1121/86, GAP 20/87, z aprobującym komentarzem H. Starczewskiego, akceptowany przez Z. Janowicza "Kpa. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 398 nb 3). Sąd wskazał, iż T. Z. w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. dla wykazania przysługujących mu i jego żonie J. Z. uprawnień stron, wskazał, że są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i przedłożył nieuwierzytelnioną kserokopię odpisu aktu notarialnego repertorium A nr II 10298 byłego Państwowego Biura Notarialnego w Koninie, z którego wynika, że dnia [...] listopada 1990 r. T. i J. Z. nabyli do wspólności ustawowej własność niezabudowanej działki gruntu nr [...], położonej we wsi Stare Miasto (k. 99-100 akt wznowieniowych). Ani w postępowaniu wznowieniowym przed Starostą, ani w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą, J. i T. Z. nie przedłożyli aktualnego odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości, wskazującego że są oni współwłaścicielami działki nr [...]. W ocenie Sądu przedłożenie w postępowaniu wznowieniowym nieuwierzytelnionej kserokopii odpisu aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży nieruchomości sprzed 19 lat, stanowi w okolicznościach sprawy jedynie uprawdopodobnienie, że J. i T. Z. są współwłaścicielami nieruchomości, gdy tymczasem ustawodawca wymaga dowodu dla ustalenia tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko Wojewody, iż J. i T. Z. nie udowodnili daty, w jakiej dowiedzieli się o decyzji z [...] maja 2007 r.; decyzji z [...] kwietnia 2009 r. Jedynie w piśmie z [...] listopada 2009 r. znajduje się niczym nie poparte twierdzenie "O decyzji dowiedziałam się w dniu [...].11.2009 r." (s. 3 pisma; k. 98 akt wznowieniowych), co zdaje się wskazywać, że o jednej z dwu decyzji, objętych wnioskiem [...] listopada 2009 r., J. Z. dowiedziała się 4 listopada 2009 r. Brak jakiegokolwiek dowodu, który pozwalałby na dokonanie ustaleń, którego konkretnego dnia J. Z. dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Nadto Sąd podkreślił, że choć organ w ramach swobodnej oceny może dać wiarę oświadczeniu strony i uznać oświadczenie za dostateczny dowód zachowania terminu (B. Adamiak – op. cit. s. 540-541 nb 2), to w niniejszej sprawie zabrakło jakiejkolwiek oceny tego oświadczenia, a zwłaszcza indywidualizacji oceny w stosunku do każdego z wnioskodawców odrębnie (postanowienie z 7 grudnia 2009 r.; k. 105v akt wznowieniowych). Żadnego oświadczenia w tej materii nie złożyli K. Z. i T. Z.; Starosta nie wyjaśnił, czy takie oświadczenie złożył także T. Z. Sąd w dalszej części w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż podstawą prawną do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest art. 138 § 2 kpa. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA w Warszawie z 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; wyrok WSA w Gdańsku z 05.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 LEX 531584 ; wyrok NSA z 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 3/98/92). W związku z powyższym Sad uznał, iż Kolegium, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, prawidłowo uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozstrzygniecie sprawy wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w zakresie wniosku o wznowienie postępowania jest w niniejszej sprawie Starosta (art. 148 § 1, art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 kpa). Obie decyzje objęte wnioskiem wydał w ostatniej instancji starosta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez adwokata M. P., zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, ze względu na oddalenie skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o. o., pomimo iż decyzja" Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 roku była wydana z naruszeniem art. 7, 148 i 149 § 3 k.p.a., 2. art. 133 i 134 p.p.s.a. ze względu na wydanie wyroku bez jakiejkolwiek oceny legalności postanowienia organu II instancji, pomimo iż Sąd winien rozstrzygać w granicach danej sprawy i na podstawie akt sprawy, a przedmiotem skargi było działanie Wojewody Wielkopolskiego, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2010 roku, sygn. akt: IV SA/Po 313/10 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącej, ograniczając kontrolę działania administracji publicznej do zbadania legalności decyzji organu I instancji, podczas gdy przedmiotem skargi było działanie organu II instancji. Zgodnie z art. 133 i 134 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i rozstrzyga w granicach danej sprawy, a tymczasem WSA w Poznaniu w ogóle nie ocenił legalności decyzji Wojewody Wielkopolskiego (nie ma o tym ani słowa w uzasadnieniu wyroku), podczas gdy przedmiotem swoich rozważań uczynił działanie Starosty K., jako organu I instancji. Z tych względów strona skarżąca uważa, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie rozstrzygał w granicach sprawy. Ponadto Spółka podniosła, iż, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. WSA w Poznaniu wskazał wprawdzie, że skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie wyjaśnił jednak dlaczego takie rozstrzygnięcie było zasadne. Sąd I instancji nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów sformułowanych przez skarżącą wobec decyzji Wojewody W., wobec czego Polska Telefonia Cyfrowa sp. z o. o. nie wie, na jakiej podstawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. W zakresie wznowienia postępowania autor skargi kasacyjnej podał, że w sytuacji gdy organ stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, odmawia jego wznowienia w drodze decyzji. Badanie zachowania terminu ustawowego następuje na wstępnym etapie. Strona zaznaczyła, że z uzasadnienia postanowienia Starosty K. z dnia [...] grudnia 2009 roku o wznowieniu postępowania wynika iż organ przeprowadził ocenę materiału dowodowego w tym zakresie, nie stwierdzając uchybienia terminu. Wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Następnie — zgodnie z dyspozycją art. 151 § 1 kpa — odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z uwagi na fakt, iż T. Z., J. Z., K. Z. i T. Z., nie mają statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy skarżąca nie widzi podstaw do tego, aby organ I instancji zobowiązany był w decyzji po raz kolejny odnosić się do kwestii, które wcześniej zostały zbadane i ocenione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tak art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 133 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona upatruje w tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ograniczył kontrolę działania organów administracji publicznej do zbadania legalności decyzji organu I instancji, podczas gdy przedmiotem skargi była decyzja organu II instancji i oddalił skargę Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, mimo iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 roku była wydana z naruszeniem art. 7, art. 148 i art. 149 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzuty przypomnieć należy, iż zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Wielkopolski - po rozpatrzeniu odwołania T. Z. - uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Wielkopolski wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasacyjną. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, aby ocenić czy Wojewoda Wielkopolski nie naruszył prawa wydając taką decyzję, zobowiązany był przede wszystkim ocenić decyzję organu I instancji. Takie działanie konieczne było, aby stwierdzić, czy decyzja Starosty Konińskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. dotknięta jest wadami uzasadniającymi jej uchylenie przez organ odwoławczy, czy też decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, co oznaczałoby, że to Wojewoda Wielkopolski naruszył prawo uchylając decyzję Starosty Konińskiego. A zatem, Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego zobligowany był do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Od wyników bowiem tej oceny uzależniona była ocena legalności decyzji Wojewody Wielkopolskiego zaskarżonej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Dokonując takiej kontroli Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice danej sprawy i postąpił zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz mając na uwadze istotę postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85 ). W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać wadliwości postępowania przed organem I instancji zaś Sąd pierwszej instancji obciąża obowiązek sprawdzenia, czy stanowisko organu odwoławczego jest zasadne w świetle stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722, A.Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana w tej samej sprawie co decyzja Starosty Konińskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. – jest decyzją organu odwoławczego wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Skoro zatem Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 lutego 2010 r., to tym samym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do oceny legalności także decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Jak jednoznacznie stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m. in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ten zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. A zatem granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, albowiem te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istotę stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu skarżonym rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M.Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. Lewis Nexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435). Okoliczność, iż Starosta Koniński postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Konińskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] (udzielającą Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej ERA nr [...], zmienioną decyzją ostateczną Starosty Konińskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], a następnie wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie oznacza – wbrew stanowisku skarżącej Spółki – iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji nie może kontrolować zgodności z prawem postanowienia o wznowieniu postępowania. Przypomnieć należy, iż do dnia 11 kwietnia 2011r. , tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18) na postanowienie o wznowieniu postępowania nie przysługiwało zażalenie. Zasadność wznowienia postępowania administracyjnego, w tym zachowanie warunków formalnych oceniał organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie takie otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a i art. 145b k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. W sytuacji, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. następuje wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. ( od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowienia ). Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem ustawowego terminu. Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, iż zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). A zatem, nie każde uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi o jego naruszeniu, a tylko takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, istoty zarzutów skargi i ocenił wszechstronnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.