II SA/Op 286/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Kluczbork na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr PN.III.4131.1.122.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie porozumienia z Gminą Opole postanawia odrzucić skargę. W piśmie z dnia 9 września 2022 r. Gmina Kluczbork (zwana dalej również "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr PN.III.4131.1.122.2022, stwierdzające nieważność uchwały Nr XLVI/694/22 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie porozumienia z Gminą Opole. Pismem z dnia 17 października 2022 r. wezwano pełnomocnika Gminy Kluczbork do uzupełniania braków formalnych skargi w terminie 7 dni poprzez nadesłanie uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku, stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz złożenie oryginału prawidłowego pełnomocnictwa procesowego lub jego wierzytelnego odpisu, obejmującego upoważnienie do działania w imieniu Gminy Kluczbork przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub przed sądami administracyjnymi. W dniu 25 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, do którego – powołując się na opisane wyżej wezwanie – dołączono stosowne pełnomocnictwo. Do pisma tego dołączono również kopię uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 czerwca 2022 r., nr XLVI/694/22, której dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę Gminy Kluczbork należało odrzucić. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność przez pryzmat przesłanek określonych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – zwanej dalej "P.p.s.a.". W świetle art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przepisie powyższym nie określono terminu, w którym uchwała ta winna zostać podjęta. Taki też pogląd został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6; postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, CBOSA). W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga jednostki samorządu terytorialnego (tu gminy) na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały o zaskarżeniu (tzw. uchwały intencyjnej), nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r. sygn. akt III ARN 42/94, OSNP 1994 r. nr 9, poz. 138; z dnia 21 września 1994 r. sygn. akt II ARN 43/94, OSNP 1994 r. nr 12, poz. 185; z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt III ARN 53/94, OSNP 1994 r. nr 12, poz. 186 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007 r. nr 1, poz. 6; z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1158/07, CBOSA.; z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 410/07 CBOSA). Prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że skarga gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie akt, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zostanie uchwalony i przekazany do Sądu, także po upływie terminu do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie, do skargi z dnia 9 września 2022 r. pełnomocnik Gminy Kluczbork nie dołączył uchwały o zaskarżeniu do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr PN.III.4131.1.122.2022. W konsekwencji nie było możliwe ustalenie, czy skarżąca dopełniła wymogu płynącego z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wezwany do uzupełnienia braku w powyższym zakresie pełnomocnik Gminy Kluczbork w zakreślonym przez Sąd terminie przedłożył jedynie uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 czerwca 2022 r., której dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Do dnia posiedzenia nie przedstawiono wymaganej uchwały. Informacji o podjęciu takiej uchwały przez Radę Miejską w Kluczborku brak jest również w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Kluczbork. W konsekwencji - wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w Kluczborku uchwały stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr PN.III.4131.1.122.2022 - przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna (zob. też R. Hauser, W. Sawczyn (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 785). Wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.