II SA/Op 297/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty Namysłowskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego o zastosowanie wykonania zastępczego w zakresie obowiązku usunięcia odpadów postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej ze środków finansowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 128 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.), Starosta Namysłowski postanowił o zastosowaniu wobec A Spółki z o.o. z siedzibą w [...], wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W dniu 27 maja 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem nr [...], uchyliło ww. orzeczenie Starosty Namysłowskiego i umorzyło postępowanie egzekucyjne. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Starosta Namysłowski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony w świetle art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 przywołanego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04, dostępny - tak jak i wszystkie pozostałe orzeczenia sądowoadministracyjne powołane w niniejszym orzeczeniu - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że skarżący Starosta Namysłowski działał w sprawie jako organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji. W związku z tym wskazać przyjdzie, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów jednostek samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych do sądu administracyjnego, ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Włączenie zatem jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że Starosta może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym. (por. wyroki NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 482/14; z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Starosta Namysłowski - który jako organ pierwszej instancji wydał w dniu 11 kwietnia 2019 r. postanowienie nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego - jest organem samorządu powiatowego, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Starosta Namysłowski nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym, dotyczącym uchylenia jego postanowienia przez organ wyższego stopnia, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Starostę Namysłowskiego, jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Podkreślenia wymaga, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia występowanie przez Starostę Namysłowskiego w postępowaniu egzekucyjnym w podwójnej roli organu egzekucyjnego i wierzyciela. Nieuprawnionym pozostaje przyjęcie, że wówczas podmiot ten za jednym razem reprezentuje interesy wierzyciela, a w dalszej kolejności organu egzekucyjnego. W takim przypadku kompetencje obu podmiotów postępowania egzekucyjnego ulegają połączeniu. Nie sposób przyjąć, jakoby podwójna rola Starosty w ramach postępowania egzekucyjnego modyfikowała jasną zasadę podporządkowania w ramach instancji administracyjnych, zgodnie z którą obowiązkiem organu instancji niższej pozostaje zastosowanie się do rozstrzygnięcia wydanego na wyższym szczeblu. Przedstawiony pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3480/18, a jego merytoryczne uzasadnienie w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu w wysokości 100 zł orzeczono w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.