II SA/Op 316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 4 kwietnia 2007 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r., nr [...], działając z upoważnienia Starosty Strzeleckiego, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego i Dróg Powiatowych orzekł o skierowaniu A. M., (posiadającego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B) na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Jako przyczynę wydania orzeczenia organ wskazał otrzymanie informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Pouczył przy tym stronę, że na badania lekarskie należy zgłosić się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji. Decyzja ta doręczona został stronie pod adresem jej zamieszkania do rąk ojca w dniu 9 lutego 2007 r. Pismem z dnia 14 marca 2007 r. wystosowanym z upoważnienia Starosty, a doręczonym A. M. pod adresem jego zamieszkania do rąk ojca w dniu 23 marca 2007 r., poinformowano A. M. o wszczęciu z dniem 10 marca 2007 r. postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B z powodu nieprzedłożenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W związku z tym wezwano też stronę do złożenia orzeczenia lekarskiego, bądź wyjaśnień. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2007 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty, Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), orzekł o cofnięciu A. M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B (prawo jazdy nr [...]) "do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie". W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu 7 kwietnia 2006 r. do Starostwa Strzeleckiego wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w [...] - pismo z dnia 3 kwietnia 2006 r., nr [...] - o wszczęcie postępowania administracyjnego i skierowanie A. M. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ponadto zaznaczył, że otrzymał w dniu 28 kwietnia 2006 r., zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] informujące, że A. M. od dnia 13 sierpnia 2005 r. do chwili obecnej przebywa w Areszcie Śledczym w [...]. Decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r., Starosta Strzelecki skierował A. M. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Termin wykonania badań lekarskich upłynął z dniem 9 marca 2007 r. i stąd też wobec niedostarczenia orzeczenia lekarskiego, w dniu 14 marca wszczęte zostało postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień. Z uwagi na to, że strona nie doręczyła orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w wyznaczonym terminie i nie złożyła wyjaśnień, niezbędnym było podjęcie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M., żądając jej uchylenia. Podniósł, że decyzja jest niesłuszna, a motywy podane w uzasadnieniu są niewystarczające i nieprzekonywujące. Odwołujący przyznał, że nie wykonał badań, jednakże było to spowodowane jego długoterminowym pobytem w szpitalu, a tym samym "niemożnością stawienia się czy też złożenia odpowiednich wyjaśnień". Jednocześnie oświadczył, że stosowne zaświadczenie przedłoży na ewentualne żądanie Starostwa Powiatowego lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 11 czerwca 2007r., nr [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że skutkiem nie poddania się badaniom lekarskim na podstawie skierowania wystawionego w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym jest cofnięcie uprawnień. W tym zakresie przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym nie pozostawia rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu, co oznacza, że w sytuacji, gdy kierujący pojazdem nie podda się badaniom lekarskim, starosta musi cofnąć uprawnienia. W odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia 31 stycznia 2007 r. o skierowaniu strony na badania lekarskie weszła do obrotu prawnego, albowiem wysłano ją na adres ujawniony w aktach ewidencyjnych kierowcy i skutecznie doręczono w trybie art. 43 K.p.a. do rąk ojca strony. Okolicznością bezsporną jest również to, że A. M. nie stawił się na badania w zakreślonym decyzją terminie. Stosownie do art. 61 § 4 K.p.a., Starosta Strzelecki zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Wprawdzie nie poinformował jej przed podjęciem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, niemniej jednak zdaniem Kolegium uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w trakcie postępowania nie pojawiły się inne dowody, niż te, jakimi organ dysponował na etapie jego wszczęcia. Odnotowując ponadto wadliwość zaskarżonej decyzji w postaci braku uzasadnienia prawnego organ odwoławczy uznał, że wobec prawidłowości rozstrzygnięcia również ona nie mogła skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się A. M. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 545/08, uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu, Sąd wskazując na konieczność realizowania przez organy w toku postępowania określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podkreślił, że nakłada ona na organ obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających realne skorzystanie z jej uprawnień, m.in. do zgłaszania dowodów (art. 78 K.p.a.), czy też wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). Stosownie do tego Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę okoliczności, iż brak poinformowania strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego uniemożliwiło stronie zgłoszenie dowodu, w jej ocenie istotnego w sprawie, w postaci zaświadczenia o pobycie w szpitalu. Ponadto, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, a nie dokonać kontroli decyzji organu pierwszej instancji i oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie rozpoznał wniosku dowodowego skarżącego w zakresie fizycznej niemożliwości wypełnienia obowiązku z powodu długotrwałego pobytu w szpitalu, pomimo deklaracji skarżącego o przedłożeniu zaświadczenia na tę okoliczność. W ocenie Sądu, brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oparcie decyzji na dowodach wskazanych przez organ pierwszej instancji z pominięciem milczeniem okoliczności podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu, stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a niewskazanie w uzasadnieniu przyczyny odmowy przeprowadzenia sugerowanego przez stronę dowodu skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami ogólnymi procedury administracyjnej. Sąd nadto uznał, że organ odwoławczy relacjonując stan faktyczny, nie zwrócił również uwagi na prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia, w szczególności na skuteczność zawiadomienia i umożliwienia stronie czynnego udziału w sprawie, w sytuacji, gdy dysponował informacją o przebywaniu strony w Areszcie Śledczym, a wszystkie przesyłki kierowane były na adres domowy skarżącego i podejmowane przez inne osoby. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że sprowadzają się one przede wszystkim do konieczności przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 136 K.p.a., przy uwzględnieniu przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a., oraz poddaniu zebranego materiału dowodowego wnikliwej ocenie w oparciu o treść art. 80 K.p.a., poprzez poddanie odpowiedniej weryfikacji twierdzeń skarżącego podnoszonych w odwołaniu. W świetle poczynionych ustaleń w zakresie przebywania strony pod adresem, na który kierowane były pisma, organ oceni ponadto skuteczność doręczeń zastępczych w przedmiocie cofnięcia uprawnienia. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 378/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu od wyroku Sądu I instancji. NSA podzielił ocenę, że w postępowaniu administracyjnym stronie nie zapewniono prawa do procesu i obrony, w tym między innymi możliwości zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.) i wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 81 K.p.a.). Za zasadne uznał również stanowisko, że organ odwoławczy zupełnie pominął twierdzenia skarżącego o przebywaniu na leczeniu, jak i to, iż był on pozbawiony wolności, co miało zasadnicze znaczenie procesowe związane ze skutecznym doręczaniem skarżącemu w czasie jego odosobnienia (szpital, areszt) wszelkiej korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że doręczenie zastępcze, przewidziane w art. 43 K.p.a., jest skuteczne i prawidłowe tylko wówczas, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, a ich niespełnienie powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki. Stosownie do tego uznał, że nad tą kwestią organ przeszedł do porządku przyjmując, że samo potwierdzenie odbioru przesyłek kierowanych do skarżącego przez jedną z osób wymienionych w art. 43 K.p.a. czyni doręczenie zastępcze skutecznym. Tego rodzaju ustalenie nastąpiło jednak bez właściwej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej przesyłki. Skoro skarżący nie zawsze przebywał pod tym adresem z przyczyn od niego niezależnych – pozbawienie wolności, pobyt w szpitalu – organ zobowiązany był do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego w tej mierze twierdzenia skarżącego (art. 7, 77, 80 K.p.a.). Dopiero wyjaśnienie wszystkich tych kwestii pozwoli bowiem na ocenę, czy w ogóle można przyjąć, że skarżący nie wykonał obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu z przyczyn leżących po jego stronie, czy też wynikających z faktu, że decyzja kierująca go na te badania nie została mu skutecznie doręczona. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przedstawiając przebieg postępowania organ wskazał, że przed ponownym rozpoznaniem sprawy przeprowadzono postępowanie wyjaśniające na okoliczność pobytu strony poza stałym miejscem zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. W ramach tego postępowania organ odwoławczy uzyskał informacje z Sądu Rejonowego w [...] (pisma z 29 października 2010 r., 14 grudnia 2010 r. i 3 stycznia 2011 r.) oraz Szpitala Psychiatrycznego w [...] (pismo z 11 lutego 2011 r.). Ponadto skarżący przedłożył zaświadczenia: o pobycie w szpitalu z dnia 5 stycznia 2007 r. i o odbywaniu kary pozbawienia wolności z 13 stycznia 2011 r. W piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. wystąpił przy tym o "umorzenie sprawy", ewentualnie o umożliwienie mu "skierowania na badania lekarskie" stwierdzając, że "było niemożliwością wykonanie badań w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy", albowiem okres od 6 do 24 lutego 2007 r., kiedy przebywał w domu, był za krótki na zrobienie badań. Ponadto, jak wyjaśnił, zażywał wówczas środki farmakologiczne. Poprzez cały okres posiadania prawa jazdy, jak zaznaczył, nie popełnił jednak żadnego wykroczenia, nie uczestniczył w żadnej kolizji, ani nie był karany mandatem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności powołało treść regulacji art. 122 ust. 1 pkt 4 i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) wskazując, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy, a decyzja wydawana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym ma charakter związany. Odnosząc się do zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że skarżący od dnia 28 maja 2007 r. odbywał karę pozbawienia wolności, przy czym wcześniej orzeczono wobec niego kolejną karę pozbawienia wolności w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, której odbywanie rozpoczął dnia 9 września 2009 r. Na poczet kary zaliczono mu okresy rzeczywistego pozbawienia wolności od dnia 20 do dnia 23 lipca 2005 r. oraz od dnia 13 sierpnia 2005 r. do dnia 31 lipca 2006 r. Ponadto dwukrotnie przebywał w szpitalu, tj. od dnia 15 grudnia 2006 r. do dnia 6 lutego 2007 r. i od dnia 24 lutego do dnia 13 kwietnia 2007 r. Na podstawie dokonanych ustaleń organ przyjął, że doręczenie zastępcze decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie, dokonane w trybie art. 43 K.p.a., było skuteczne, gdyż miało miejsce 7 lutego 2007 r., czyli nazajutrz po powrocie strony ze szpitala. Akcentując, że w postępowaniu odwoławczym winny zostać uwzględnione zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, organ wskazał, że strona nie zgłosiła się na badanie lekarskie zarówno podczas przerwy w leczeniu szpitalnym tj. w okresie od dnia 7 do 23 lutego 2007 r., jak również nie uczyniła tego w sześciotygodniowym okresie pomiędzy zakończeniem hospitalizacji, a rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności, a więc w okresie od dnia 14 kwietnia do dnia 27 maja 2007 r. (od 14.04.2007 r. do 27.05.2007 r.), czy wreszcie po opuszczeniu zakładu karnego, co jak wynika z adnotacji na kopercie z przesyłką do strony, nastąpiło w dniu 27 stycznia 2011 r. Odnosząc się do wynikającego z art. 61 § 4 K.p.a. obowiązku organu w postaci zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu organ uznał, że niedopełnienie tego obowiązku może skutkować uchyleniem decyzji pod warunkiem wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Stosownie do tego stwierdził, że wprawdzie organ pierwszej instancji wysłał zawiadomienie z dnia 14 marca 2007 r. na adres domowy strony w czasie, kiedy przebywała ona ponownie na leczeniu szpitalnym, niemniej jednak procedura poprzedzająca wydanie decyzji, o której mowa art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym, sprowadza się do ustalenia, czy kierujący pojazdem wykonał decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie, a w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta jest bezsporna. Zaznaczając, że uwaga ta dotyczy również naruszenia przez organ pierwszej instancji normy z art. 10 § 1 in fine K.p.a., Kolegium końcowo podkreśliło, że badaniu lekarskiemu można poddać się także po upływie terminu zakreślonego decyzją o skierowaniu na badanie. Skoro decyzja z dnia 31 lipca 2007 r. pozostaje w obrocie prawnym, nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona stawiła się w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy celem odbycia badań. Zgodnie bowiem z art. 140 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym starosta wydaje po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Decyzja Kolegium przesłana została A. M. na jego adres zamieszkania i doręczona pod tym adresem do rąk dorosłego domownika (siostry strony) w dniu 23 kwietnia 2012 r. W dniu 11 maja 2012 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Wnosząc o umorzenie sprawy podniósł, że nie został poinformowany o możliwości wykonania badań po upływie terminu zakreślonego decyzją. Wskazał ponadto, że obecnie przebywa w Zakładzie Karnym w [...] i nie ma możliwości wykonania badania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu przeprowadziło stosowne postępowanie wyjaśniające, a w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające cofnięcie skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo. Treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie determinowała okoliczność, że w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2008 r. (sygn. akt. II SA/Op 545/08), który utrzymany został w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 378/09. Ocena prawna wyrażona, zatem w orzeczeniach sądów w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 06 września 2001, sygn. akt III SA 3377/00 - LEX nr 54000). Co więcej nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999 r., sygn. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019). Stosownie zatem do art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. oraz wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2009 r. związane były zarówno organy administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Obowiązani byli oni zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt SA/Wr 1890/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Bk 470/08 i wyrok NSA 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 591/08). WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. wskazał na konieczność realizowania przez organy w toku postępowania określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Dostrzegł, że organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę okoliczności, że brak poinformowania skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego uniemożliwił mu zgłoszenie dowodu w postaci zaświadczenia o pobycie w szpitalu. Zarzucił nadto organowi II instancji, że ten nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie rozpoznał wniosku dowodowego skarżącego w zakresie fizycznej niemożliwości wypełnienia obowiązku z powodu długotrwałego pobytu w szpitalu, pomimo deklaracji skarżącego o przedłożeniu zaświadczenia na tę okoliczność, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia miejsca pobytu skarżącego w chwili wszczęcia postępowania oraz w momencie doręczania decyzji. NSA podzielił ocenę Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym stronie nie zapewniono prawa do procesu i obrony, w tym między innymi możliwości zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.) i wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 81 K.p.a.). Za zasadne uznał również stanowisko, że organ odwoławczy zupełnie pominął twierdzenia skarżącego o przebywaniu na leczeniu, jak i to, iż był on pozbawiony wolności, co miało zasadnicze znaczenie procesowe związane ze skutecznym doręczaniem skarżącemu w czasie jego odosobnienia (szpital, areszt) wszelkiej korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy uznał, że samo potwierdzenie odbioru przesyłek kierowanych do skarżącego przez jedną z osób wymienionych w art. 43 K.p.a. czyni doręczenie zastępcze skutecznym. Tego rodzaju ustalenie nastąpiło jednak bez właściwej i wyczerpującej oceny skuteczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej przesyłki. Skoro skarżący nie zawsze przebywał pod tym adresem z przyczyn od niego niezależnych – pozbawienie wolności, pobyt w szpitalu – organ zobowiązany był do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego w tej mierze twierdzenia skarżącego (art. 7, 77, 80 K.p.a.). Dopiero wyjaśnienie wszystkich tych kwestii pozwoli bowiem na ocenę, czy w ogóle można przyjąć, że skarżący nie wykonał obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu z przyczyn leżących po jego stronie, czy też wynikających z faktu, że decyzja kierująca go na te badania nie została mu skutecznie doręczona. Rozważania w przedmiotowej sprawie rozpocząć należy od stwierdzenia, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność pobytu strony poza stałym miejscem zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji. W ramach tego postępowania organ ustalił, że skarżący przebywał w szpitalu w okresie od 15 grudnia 2006 r. do 6 lutego 2007 r. oraz od 24 lutego 2007 r. do 13 kwietnia 2007 r. Nadto odbywa karę pozbawienia wolności od 28 maja 2007 r. do 13 stycznia 2011 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że dokonane skarżącemu, w trybie zastępczym, doręczenie decyzji o skierowaniu na badania było skuteczne, gdyż nastąpiło nazajutrz po powrocie skarżącego ze szpitala, to jest w dniu 7 lutego 2007 r. Organ odwoławczy powiadomił także stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym wykonał zalecenia wynikające z wyroków sądów. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który przewiduje, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5. Powyższy przepis w swej treści odsyła do art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy. Taka zatem redakcja przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy pozwala przyjąć, że oba przepisy pozostają ze sobą w oczywistym związku, który pozwala skonstruować normę materialnoprawną dla decyzji o pozbawieniu uprawnień. Jest bowiem oczywistym, że bez zaistnienia okoliczności zamieszczonych w normie art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy. Stąd też, w ramach tej samej sprawy w znaczeniu materialnym zachodzi konieczność dokonania wykładni obu regulacji w niezbędnym o rozpoznania zakresie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 275/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dostrzec należy również, że przywołane przepisy art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy nie zawierają określenia daty przeprowadzenia badań lekarskich, a tym samym brak jest ustawowych uregulowań dotyczących okresu po upływie jakiego starosta może wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień i w przypadku nieprzedłożenia wymaganych badań zastosować sankcję cofnięcia. Powyższe musi prowadzić do wniosku, że organ każdorazowo zobowiązany jest w okolicznościach konkretnej sprawy dokonać zindywidualizowanej oceny niewykonania nałożonego obowiązku, a w następnie dopiero spełnienia bądź nie przesłanek do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania nie sposób nie zauważyć, że decyzja z dnia 31 stycznia 2007 r. o skierowaniu skarżącego na badania do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy zawierała w pouczeniu 30-dniowy termin ich wykonania, od dnia otrzymania prawomocnej decyzji. Natomiast termin stawienia się na badania lekarskie, który określony został we wzorze skierowania na badania lekarskie, który stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2007 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15) ma charakter instrukcyjny, a nie materialnoprawny. Za przyjęciem powyższego przemawia brak jego określenia w przepisach ustawowych, a zamieszczenie go we wzorze skierowania na badania lekarskie i to w pouczeniu do decyzji. Skoro zatem termin wykonania badań lekarskich nie jest terminem prawa materialnego, to tym samym, po jego upływie starosta nie jest obligatoryjnie zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 335/ 10 – LEX 758149; powołany wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r.; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Lektura akt administracyjnych wskazuje, że organ I instancji w kilka dni po upływie zakreślonego skarżącemu terminu do wykonania badań, bo już w dniu 14 marca 2007 r., w sytuacji, gdy skierowanie na badania zostało doręczone w dniu 9 lutego 2007 r., wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zawiadomienie z dnia 14 marca 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (nota bene doręczone podczas nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania ojcu w dniu 23 marca 2007 r. – skarżący przebywał wówczas w szpitalu do dnia 13 kwietnia 2007 r.) zawierało wprawdzie żądanie przedłożenia przez skarżącego w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia orzeczenia lekarskiego oraz informację, że niewykonanie w terminie obowiązku dostarczenia orzeczenia lekarskiego spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Jednakże w piśmie tym nie tylko brak było informacji, czy też pouczenia, że zakreślony w skierowaniu termin 30 dni na wykonanie badań jest terminem tylko instrukcyjny i tym samym strona posiada możliwość wykonania badań, na które została skierowana, także po jego upływie, ale także z uwagi na wadliwość doręczenia tego zawiadomienia doprowadziło do sytuacji, że strona ponosi konsekwencje związane z niewykonaniem wynikających z jego treści zobowiązań. Zauważyć należy nadto, że brak takiego pouczenia spowodował, że skarżący pozostawał w przekonaniu, że wobec upływu terminu nie posiada już możliwości wykonania badań, na które został skierowany. Powyższe w sposób jednoznaczny wynika z akt oraz treści skargi, która jest reakcją skarżącego na zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu odwoławczego, że strona może poddać się badaniu także po upływie terminu zakreślonego decyzją o skierowaniu na badania lekarskie. Przekonanie skarżącego o braku możliwości wykonania badania po upływie zakreślonego decyzją terminu wiązać należy z zasadą praworządności to jest działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a.) oraz z zasadą zaufania obywateli do organów i w tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignoranta iuris nocet. Tym samym strona, której organ zakreślił termin do dokonania określonych w decyzji czynności i którą następnie tenże organ zawiadamia, że nie złożenie dowodów wykonania tych czynności spowoduje określone konsekwencje prawne, nie ma podstaw do przyjmowania, że jest uprawniona do dokonania tych czynności po upływie zakreślonego decyzją terminu. W tym miejscu koniecznym staje się wskazanie na wynikający z art. 9 K.p.a., obowiązek organów administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy zobowiązane są do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo, organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 230/10 – LEX nr 965211). Reasumując, niepoinformowanie skarżącego, działającego bez profesjonalnego pełnomocnika prawnego, iż zakreślony decyzją o skierowaniu na badania 30-dniowy termin do wykonania badań nie jest terminem procesowym, ani materialnym, lecz ma charakter instrukcyjny i stąd też strona uprawniona jest do wykonania badań po jego upływie, narusza regułę określoną w art. 9 K.p.a., jak również w art. 7 K.p.a., a tym samym skoro organy obu instancji zaniedbały tych powinności i nie udzieliły skarżącemu stosownych informacji związanych z możliwością przeprowadzenia badań także po upływie zakreślonego terminu, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, organy wadliwie zinterpretowały także treść przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy i nie zbadały oraz nie oceniły przyczyn niepoddania się przez skarżącego badaniom lekarskim w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. O dochowaniu terminu do poddania się badaniom lekarskim rozstrzyga organ każdorazowo w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Poza oceną organów pozostały przyczyny niepoddania się przez skarżącego badaniom, pomimo, że organ odwoławczy dysponował już ustaleniami dotyczącymi okresów nieprzebywania skarżącego w miejscu stałego zamieszkania. Treść natomiast przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy pozwala na stwierdzenie, że niepoddanie się badaniom przez osobę skierowaną na badania skutkuje cofnięciem uprawnień, ale nie wiąże tego ściśle z określonym terminem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, stosownie do art. 9 K.p.a., poinformuje skarżącego o tym, że zakreślony decyzją o skierowaniu na badania lekarskie 30-dniowy termin do ich wykonania jest terminem instrukcyjnym i stąd też skarżący uprawniony jest do wykonania badań, na które został skierowany, także po jego upływie. Jednocześnie organ I instancji wskaże skarżącemu termin, do którego oczekiwać będzie na złożenie wyników badań, przy czym doręczenia tego pisma informującego organ winien dokonać przy uwzględnieniu przepisów dotyczących doręczania korespondencji oraz uwag Sądu wynikających z zapadłych w sprawie wyroków. W przypadku upływu zakreślonego terminu i niezłożenia przez skarżącego wyników badań, na które został skierowany decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r., organ wyjaśni, a następnie oceni przyczyny leżące u podstaw braku wykonania przez skarżącego obowiązku poddania się badaniom lekarskim. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a.