II SA/Op 335/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 18 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki pełnienia służby postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 28 marca 2018 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu działając na zasadzie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.) złożył E. K. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu. Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r., skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 18 maja 2018 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, działając na zasadzie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) w związku z art. 169 ust. 4,6 i 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), umorzył postępowanie prowadzone w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji ustalającej warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 28 marca 2018 r., jako bezprzedmiotowe. Następnie, pismem z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...] organ zawiadomił skarżącego, że w związku z nieprzyjęciem propozycji pełnienia służby zawartej w piśmie z dnia 28 marca 2018 r., stosunek służby wygasa z dniem 31 lipca 2018 r., jednocześnie zobowiązując skarżącego do wykorzystania urlopu wypoczynkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z poźn. zm.) – zwana dalej: "P.p.s.a.", zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 P.p.s.a. i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego względu instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta ostateczna decyzja utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zatem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy określonego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jest to akt, który nie podlega wykonaniu, gdyż nie kreuje żadnych obowiązków, a tym samym nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych, a więc nie mieści się w katalogu aktów nadających się do wykonania. Wynika to z samej istoty tej decyzji, która jest aktem administracyjnym o charakterze procesowym, nie nadaje stronie uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a., dotyczy natomiast takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaskarżona decyzja ma formalny charakter, nie kwalifikuje się do wykonania, stąd nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania (zob. np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1130/12, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach: https://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżona do Sądu decyzja nie nakłada natomiast obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności - nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Odmowa udzielenia ochrony tymczasowej w sprawie uzasadniona jest również okolicznością, że jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Tymczasem zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy jedynie samo sformułowanie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04; z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OZ 707/07 i z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji, jak w sentencji.