II SA/Op 339/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 7 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu na rzecz E. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. B. jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 7 czerwca 2017 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia ww. organ wskazał przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że orzeczeniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kędzierzynie-Koźlu zaliczył wnioskodawczynię do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Przedmiotowe orzeczenie odebrane zostało przez wnoszącą odwołanie w dniu 10 maja 2017 r., co potwierdza data i podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Doręczona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu wniesienia odwołania. W dniu 25 maja 2017 r. w placówce pocztowej nadane zostało odwołanie od decyzji organU pierwszej instancji. Dokonując oceny zachowania terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdził, że wniesione zostało ono z uchybieniem terminu. Argumentował, że termin do wniesienia odwołania w rozpatrywanej sprawie rozpoczął bieg w dniu 11 maja 2017 r. i upłynął z dniem 24 maja 2017 r. Nadanie zatem odwołania w dniu 25 maja 2017 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ odnotował nadto brak wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz znaczną rozbieżność podpisów na wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz na odwołaniu. We wniesionej skardze E. B. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 129 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kędzierzynie-Koźlu złożone zostało przez skarżącą pismem z dnia 25 lipca 2017 r., nadanym listem poleconym w tym samym dniu, złożone zostało po upływie ustawowego 14 dniowego terminu, podczas gdy skarżąca w ustawowo przewidzianym terminie złożyła skutecznie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2017 r. oraz, że w dniu 11 maja 2017 r. rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 24 maja 2017 r., podczas gdy skarżąca odebrała decyzję organu pierwszej instancji w dniu 11 maja 2017 r.; naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skarżąca nadając odwołanie w dniu 25 maja 2017 r. w placówce pocztowej zachowała 14 dniowy termin do jego złożenia, a w sprawie brak jest obiektywnych okoliczności uzasadniających twierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania. Nadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, a to koperty, w której doręczono jej orzeczenie z dnia 27 kwietnia 2017 r. o nr przesyłki [...]; wydruku ze strony internetowej www.poczta-polska.pl – śledzenie przesyłek; przesłuchania świadków wskazanych z nazwiska i imienia na okoliczność daty faktycznego odbioru przez skarżącą decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest osobą [...], której poruszanie sprawia trudności i stąd też zdana jest na pomoc osób trzecich. Podała, że w załatwianiu spraw codziennych pomaga jej rodzina oraz opiekunka. Dowodziła, że w dniu 8 maja 2017 r. jej córka w skrzynce pocztowej znalazła awizo przesyłki pocztowej. W dniu 10 maja 2017 r. opiekunka udała się do placówki pocztowej – Urząd Pocztowy [...] w celu odebrania przesyłki. Pracownik poczty odmówił jednak wydania awizowanej przesyłki z powodu braku upoważnienia pocztowego dla opiekunki do odbioru przesyłek adresowanych do skarżącej. W wyniku interwencji opiekunki skarżącej u Naczelnika Urzędu Pocztowego zdecydowano, że następnego dnia, tj. 11 maja 2017 r. listonosz ponownie dokona doręczenia przesyłki w miejscu zamieszkania skarżącej. Skarżąca dokonała odbioru przesyłki w dniu 11 maja 2017 r. w swoim mieszkaniu, składając podpis w obecności opiekunki. Po odbiorze przesyłki i otwarciu listu opiekunka niezwłocznie skontaktowała się telefonicznie z córką skarżącej, której odczytała treść orzeczenia. Skarżąca podniosła nadto, że nie wie kto opatrzył zwrotne potwierdzenie odbioru datą, w dodatku mylną i tej okoliczności nie sprawdziła również opiekunka. Niewiadomym są jej również przyczyny błędnej informacji co do daty odbioru korespondencji i miejsca jej odbioru w systemie śledzenia przesyłek. W odpowiedzi na skargę Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, że z dokumentacji, którą dysponuje nie wynika, aby odwołanie wniesione zostało z zachowaniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego względu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać jeszcze trzeba, że według art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga. Przeprowadzona, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu z dnia 7 czerwca 2017 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem proceduralnym i dlatego też wskazać należy, że z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a., dla organu odwoławczego wynika obowiązek, polegający na dokonaniu w fazie wstępnej postępowania odwoławczego oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Dodać należy także, iż zgodnie z art. 129 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu wydawane jest w fazie wstępnej postępowania odwoławczego i na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny dopuszczalności odwołania oraz ustalenia dochowania terminu do jego wniesienia. Jednakże realizacja wskazanych obowiązków winna następować z uwzględnieniem reguł postępowania administracyjnego wynikających z podstawowych zasad procesowych, w tym z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a., która gwarantuje stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz zapewnia możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 10 § 1 K.p.a. wynika, iż określony w nim obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu dotyczy postępowań, które kończą się wydaniem decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie podkreśla się, że przepis ten powinien odpowiednio mieć zastosowanie także w postępowaniach kończących się wydaniem postanowienia (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II OSK 628/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 479/16 - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Należy mieć na względzie, że zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 10 K.p.a. w odniesieniu do braku powiadomienia strony przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, szczególnie strony, która nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, może zostać uznany za skuteczny w sytuacji, gdy uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W świetle powyższego, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie było pouczenie skarżącej o prawie zapoznania się z aktami i możliwości złożenia oświadczenia w zakreślonym terminie, a także powstrzymania się od wydania postanowienia do czasu upływu tego terminu. W aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi wraz ze skargą brak jest dowodu, że organ odwoławczy pouczył skarżącą o przysługującym jej prawie. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 10 § 3 K.p.a., w aktach nie została również zamieszczona adnotacja o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. Powyższe uzasadnia wniosek, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, tym bardziej jeśli uwzględni się fakt, że skarżąca dopiero po otrzymaniu zaskarżonego postanowienia powzięła wiadomość, że organ uznał, iż odwołanie złożyła po terminie i dopiero w skardze mogła wskazać dowody, które winny być przeprowadzone w celu wykazania zachowania terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, wskutek ww. zaniechania organu skarżąca została pozbawiona możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych potwierdzających fakt odebrania przesyłki w dniu 11 maja 2017 r., zawierającej - według jej oświadczenia - decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 27 kwietnia 2017 r. Argumentacja w tym zakresie została przez skarżącą przedstawiona dopiero w skardze wniesionej na powyższe postanowienie, podczas gdy - przy założeniu prawidłowego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. - strona mogła ją podnieść już w piśmie procesowym skierowanym do organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Powyższe umożliwiłoby organowi odwoławczemu przeprowadzenie wskazanych dowodów i dokonanie na ich podstawie oceny dochowania bądź nie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania aktualizuje bowiem ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy wniesione zostało ono z zachowaniem ustawowego terminu. Powyższe wymaga zatem uprzedniego ustalenia przez organ, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. Art. 46 § 1 K.p.a. nie określa w żaden sposób formy naniesienia daty doręczenia korespondencji i nie wymaga, aby odbierający pismo własnoręcznie nanosił na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma datę jego odbioru. Przepis art. 46 § 1 K.p.a. nie wyklucza oznaczenia daty doręczenia pisma przy pomocy datownika lub wpisania daty przez inną osobę, jeżeli daty tej nie wpisał odbierający korespondencję (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2491/15; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 934/09 – CBOSA). Stąd też skoro skarżąca kwestionuje datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji to przyjęcie przez organ odwoławczy, bez umożliwienia skarżącej żadnych dodatkowych wyjaśnień, co do daty rzeczywistego doręczenia decyzji, jest niezgodne z przepisem art. 10 K.p.a. Brak ustaleń i wyjaśnień oznacza nadto naruszenie przepisów określających badanie stanu faktycznego i prowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym podjęte rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Tylko bowiem do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie właściwego przepisu prawa. Organ odwoławczy zobowiązany jest do wyjaśnienia powstałych rozbieżności w zakresie daty doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2328/10 – CBOSA). W sprawie dodać trzeba, że na zasadzie art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można przyjąć jednak, że do jego obalenia wystarczy tylko samo twierdzenie strony, iż doręczenie przesyłki nastąpiło w innej dacie lub było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na stronie - zainteresowanym, który z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 555/08; z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/10; z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1065/11 – CBOSA). Reasumując, skoro przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wobec twierdzeń skarżącej co do odnotowania na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki innej daty, aniżeli faktyczna i przez nią podawana (11 maja 2017 r.), organ odwoławczy pouczy wnoszącą odwołanie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zawnioskowanym przez nią zakresie oraz zwróci się do urzędu pocztowego, który dokonał doręczenia spornej przesyłki o nadesłanie dziennego rejestru doręczonych przesyłek, wyjaśnień pracownika poczty/listonosza, który dokonał doręczenia przesyłki, co do miejsca i daty jej doręczenia oraz okoliczności zaznaczenia daty doręczenia przesyłki. Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zweryfikowanie argumentacji skarżącej w kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), tj. 100 zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) i zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.