II SA/Op 354/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie WSA Teresa Cisyk – spr. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółka jawna J. B., M. B., W. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 15 września 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz "A" Spółka jawna J. B., M. B., W. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 maja 2012 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiecie brzeskim z dnia 15 września 2011 r., nr [...] w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie ustalająca termin ich wykonania na dzień 14 sierpnia 2012 r. oraz utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części, tj. nakazania właścicielowi "A" Spółka jawna w osobach J. B., M. B., W. B. zamurowania w budynku parterowym, zlokalizowanym na działce nr A w [...], przy ul. [...], dwóch sztuk otworów okiennych o wymiarach 4,15 m x 1,81 m (elewacja północna i 2,02 m x 1,79 m (elewacja wschodnia) znajdujących się w pomieszczeniu tzw. "części diagnostycznej II". Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wszczął postępowanie w przedmiocie legalności wybudowania "części diagnostycznej II" w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na działce nr A, informując strony, że sprawa ta wyłączona została ze sprawy głównej dotyczącej legalności wybudowania całego budynku na działce nr A. W związku z powyższym, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 15 września 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim nakazał "A" Spółce jawnej w osobach J.B., M. B., W. B. zamurowania w budynku parterowym, zlokalizowanym na działce nr A w [...], przy ul. [...] dwóch sztuk otworów okiennych o wymiarach 4,15 m x 1,81 m (elewacja północna i 2,02 m x 1,79 m (elewacja wschodnia) znajdujących się w pomieszczeniu tzw. "części diagnostycznej II", w terminie do 15 grudnia 2011 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z uznaniem przez organ, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu organ zaakcentował, że przedmiotem postępowania jest budynek parterowy użytkowy, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, składający się z części warsztatowej, części diagnostycznej I i części diagnostycznej II. Posiada on pięć bram wjazdowych i drzwi prowadzące do magazynu (strona południowa). Budynek składa się z części warsztatowej, części diagnostycznej I i części diagnostycznej II, przy czym obie części diagnostyczne rozdzielone są ścianą konstrukcyjną i występuje pomiędzy nimi różnica w poziomie posadzki wynosząca 0,13 m. W elewacji wschodniej (od strony działki nr D) znajduje się okno o wymiarach 2,0 2m x 1,79 m, a w elewacji północnej (od strony działki nr F) dwa otwory okienne o wymiarach 2,98 m x 1,59 m oraz 4,15 m x 1,81 m. Organ wywiódł, że z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości, na której posadowiony jest opisany wyżej budynek oraz y zeznań świadka M. R. wynika, że obiekt ten został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Powiatu w Grodkowie z dnia 7 maja 1974 r., którego treść i dane identyfikujące zostały zawarte w akcie notarialnym. Projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę dotyczył obiektu istniejącego w chwili obecnej, z tym wyjątkiem, że nie obejmował tzw. części diagnostycznej II. Zgodnie z pozwoleniem na budowę inwestorzy, do czasu sprzedaży obiektu, wykonali obiekt parterowy bez tej części diagnostycznej II. Organ wskazał, że pomieszczenie części diagnostycznej II posiada wymiary 5,46 m x 11,07 m oraz zlokalizowane jest przy granicy z działką ewidencyjną nr B w odległości 2,24 m od budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr C. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono także, że nie zachowały się dokumenty dotyczące spornej inwestycji. Ponadto, w trakcie postępowania dowodowego ustalono, że budynek w części warsztatowej, jak również w częściach diagnostycznych, wykorzystywany jest w ten sam sposób. Z kolei, odnosząc się do przedłożonej przez A. W.-P. kserokopii rzutu parteru, lokalu użytkowego nr 2, z którego miało wynikać w jej ocenie, iż w ścianie oddzielającej budynki położone na działkach B i A nie ma otworów drzwiowych czy okiennych, podczas gdy z oględzin i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w chwili obecnej w ścianie tej znajduje się okno oraz troje drzwi, organ wyjaśnił, że prawdopodobnie ten dokument pochodził z operatu szacunkowego dotyczącego wyceny budynku. Jednak po przeanalizowaniu operatów organ nie stwierdził w nich takiego rzutu, jaki wynika z przedłożonej kserokopii. Organ wywiódł, że ponieważ stan techniczny ościeżnic okien i drzwi znajdujących się w ścianie wskazywał na to, iż ściana ta nigdy nie była przemurowywana lub zamurowywana, a okno i drzwi wskazywały na istotne zużycie tych elementów, to tym samym świadczy, że okno i drzwi znajdowały się w tej ścianie od momentu wybudowania obiektu. W celu rozwiania wątpliwości w tej kwestii, organ przeprowadził szereg dowodów z przesłuchania świadków. Na podstawie zeznań świadków organ uznał, że w momencie sprzedaży budynku dla spółki "A", otwory drzwiowe (3 szt.) i otwór okienny (1 szt.) istniały w takim stanie jak w dniu dzisiejszym, a w ścianie znajdującej się w granicy działek A i B (w poziomie parteru) nie prowadzono prac wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, tzn. nie wykonywano otworów drzwiowych i okiennego, czy ich zamurowania, po powstaniu obiektu. Oceniając legalności spornego obiektu w oparciu o przeprowadzone dowody organ stwierdził, że część budynku obejmuje tzw. część warsztatową i diagnostyczną I, powstałą legalnie na podstawie pozwolenia na budowę. Natomiast budynek parterowy, w części określonej jako część diagnostyczna II, powstał nielegalnie. Ta część wybudowana została już po sprzedaży nieruchomości, tj. po dniu 7 czerwca 1976 r. Z zeznań świadka M. R., sprzedającego tę nieruchomość, jednoznacznie wynika, że nie zwracano się do niego o wyrażenie zgody na przeniesienie uprawnień z posiadanego pozwolenia na budowę, co zgodnie z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. wyłączało przeniesienie uprawnień z pozwolenia na budowę ze zbywcy na nabywcę. W trakcie toczącego się postępowania właściciel obiektu nie przedstawił pozwolenia na budowę dotyczącego części diagnostycznej II. Uzyskania pozwolenia na budowę przez nabywcę nie potwierdził też żaden ze świadków. M. R. oraz Z. G. wskazali natomiast, że część diagnostyczna II nie była objęta decyzją pozwolenia na budowę i nie istniała w trakcie zakupu inwestycji przez szkołę w 1976 r. W ocenie organu, w takiej sytuacji budowę tzw. części diagnostycznej II traktować należy jako samowolę budowlaną. Oceniając zgodność budowy tej części budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania nie ustalono treści planu obowiązującego w dacie sprzedaży nieruchomości wraz z rozpoczętą budową, albowiem dokument ten nie zachował się w archiwach. Przeprowadzone oględziny wykazały natomiast, że część diagnostyczna II jest w stanie technicznym dobrym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, gdyż naprawy w ramach bieżącej konserwacji wymagają tynki zewnętrzne na ścianie attyki od strony działki nr C. Z analizy mapy zagospodarowania terenu (będącej załącznikiem do protokołu oględzin z dnia 27 lipca 2010 r.) wynika natomiast, że na terenie, na którym zlokalizowany jest obiekt, budynki usytuowane są w granicy działek lub w bliskiej odległości od granic, poniżej 3 m. W związku z tym wywnioskowano, że "takie lokalizowanie obiektów było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozwala przyjąć że usytuowanie części diagnostycznej II było zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami." Skoro w części diagnostycznej II wykonywane jest wyłącznie badanie zbieżności kół, zatem przyjąć należy, że działalność ta nie powoduje żadnego niebezpieczeństwa ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odnosząc się natomiast do treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., Nr XXXV/375/2006 (Dz. Urz. Woj. Opols. Nr 84, poz. 2477) organ wskazał, że w § 11 uchwały stwierdzono, iż "ustalenia planu nie obowiązują zabudowy istniejącej, pozostaje w mocy dotychczasowe użytkowanie." Według tego przepisu, zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oceniać należy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie powstania obiektu. Wprawdzie treści obowiązującego w tej dacie planu zagospodarowania przestrzennego nie ustalono, jednak biorąc pod uwagę, że na sąsiednich nieruchomościach również sytuowano obiekty w granicy działki lub w odległości poniżej 3 m od tej granicy, zdaniem organu przyjąć należy, że obowiązujący w tym czasie miejscowy plan dopuszczał sytuowanie obiektów budowlanych w granicy działki. Organ podkreślił, że część diagnostyczna II wykorzystywana jest jako pomieszczenie dla diagnozowania stanu technicznego pojazdów i nie są w nim dokonywane żadne naprawy. Działalność ta ma więc charakter usług, które w swoim zakresie są zgodne z ustaleniami planu. Nie mają bowiem charakteru usług uciążliwych, które na terenie mieszkalno-usługowym nie mogą być sytuowane. W oparciu o przedstawioną ocenę organ uznał, że wyeliminowane zostały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Powołując się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 września 2010 r. stwierdził, że część diagnostyczna II narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. § 13 pkt 2 obowiązującego w dacie powstania obiektu rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Wskazał, że naruszenie to polega na usytuowaniu okien w ścianach zewnętrznych, które zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, stąd nakaz ich zamurowania. Wnosząc odwołanie w imieniu A. W.-P., reprezentujący ją A. S. zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej nieprawidłowe oznaczenie przedmiotu postępowania. Jako niedopuszczalne wskazał stwierdzenie, że postępowanie dotyczy parterowego budynku, w którym znajduje się tzw. część diagnostyczna II, bez określenia jego podstawowych danych technicznych i technologicznych. W oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. podniósł, że organ winien wskazać przepis prawa, do zgodności z którym nakazuje doprowadzić obiekt, bowiem uzasadnienie w tym zakresie budzi wątpliwości. Zwrócił uwagę, że przepis art. 37 Prawa budowlanego wskazuje na przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania. W tej sprawie nie sposób znaleźć jakiekolwiek odniesienia do analizy organu w zakresie zgodności lokalizacji obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ wprawdzie podjął próbę wykazania zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie budowy, lecz wobec braku tekstu tego planu nie można stwierdzić jednoznacznie tej zgodności. Trudno badać zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym (czytaną przez organ jako zgodność z zapisami nieobowiązującego planu) w sytuacji, gdy w istocie nie jest znane przeznaczenie budynku. Celowym w tej sprawie byłoby również odniesienie się do przepisów chroniących środowisko, co jednak wymaga dokładnego określenia funkcji obiektu. Odwołanie od decyzji wnieśli także właściciele budynku. Sformułowali zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 i art. 76 K.p.a. oraz przepisów i zasad bezpieczeństwa pracy, sprowadzające się do niedokładnego przeprowadzenia postępowania, pominięcia interesu strony i interesu społecznego oraz błędnej oceny materiału dowodowego. Argumentując ich podniesiono, że na podstawie przesłuchań organ nie może czynić negatywnych dla strony, a istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, w szczególności dotyczących istnienia pozwolenia na budowę, zwłaszcza w sytuacji, gdy fakty będące przedmiotem tych dowodów miały miejsce kilkanaście lat temu, zaś w zeznaniach występuje szereg rozbieżności. Ponadto, jako niedopuszczalne wskazano sugerowanie świadkom treści zeznań, na co mogą wskazywać sformułowania użyte w uzasadnieniu decyzji, co powoduje naruszenie art. 8 K.p.a. Odwołujący zakwestionowali również: wywodzenie skutków prawnych z zeznań B. G., które - jak zaznaczyli - nie zawierały istotnych informacji; dopuszczenie jako dowodu przedłożonej przez A. W.-P. kserokopii rzutu parteru; odniesienie się tylko jednym zdaniem do zeznań I. W.; niepodjęcie działań w celu sięgnięcia do budowlanej dokumentacji urzędowej oraz skupienie się na zeznaniach M. R. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa pracy wywiedli, że wydane rozstrzygnięcie powodować będzie zagrożenia i niespełnienie norm bhp w zakresie oświetlenia pomieszczeń służących do pracy. Organ wydając decyzję powinien natomiast mieć na uwadze słuszny interes strony i zważyć, jakie skutki rozstrzygniecie wywoła w odniesieniu do możliwości prowadzenia w obiekcie dalszej działalności. Decyzją z dnia 17 maja 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie orzekł o ustaleniu terminu ich wykonania na 14 sierpnia 2012 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przyjmując ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, dotyczące wybudowania części obiektu (diagnostyki II) bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 24 października 1974 r., organ uznał za zasadne rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 37 i art. 40 tej ustawy. Powołując wskazane w tych przepisach regulacje stwierdził, że samowolnie wybudowana część obiektu nie podlega rozbiórce w sytuacji, gdy nie jest to sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie stwarza zagrożenia dla otoczenia i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Odnosząc się do zakresu koniecznej oceny wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał zgodność inwestycji z warunkami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo też ustalił, że inwestycja jest zgodna z jego przepisami, ponieważ w myśl § 11 ustalenia planu nie obowiązują zabudowy istniejącej. Badając natomiast zgodność obiektu z przepisami budowlanymi organ stwierdził, że część diagnostyczna została wybudowana niezgodnie z obowiązującymi w chwili budowy przepisami § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Powołując się na dokonane w toku postępowania ustalenia wskazał, że obiekt jest położony w odległości ok. 2,66 m od granicy z działką nr F i w odległości 3,20 m od znajdującego się na tej działce budynku gospodarczego oraz w odległości 1,27 m od granicy działki nr C, a także w odległości 2,24 m od budynku gospodarczego znajdującego się na tej działce. W elewacji wschodniej, od strony działki nr D, znajduje się okno o wymiarach 2,02 m x 1,79 m, a w elewacji północnej, od strony działki nr F, znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 2,98 m x 1,59 m oraz 4,15 m x 1,81 m. Stosownie do tego uznał, że wykonanie powyższych otworów okiennych jest niezgodne z przepisami określającymi warunki techniczne, obowiązującymi w chwili budowy, jak również z przepisami § 12 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec tego nie jest możliwa legalizacja obiektu w istniejącym stanie i w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem konieczne jest usunięcie wskazanych otworów okiennych. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji opisał wymiary, konstrukcję, sposób użytkowania części diagnostycznej II oraz instalacje, jakie obiekt posiada. Ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin z 17 maja 2011 r. wynika wprost, że w części diagnostycznej II znajdują się dwa otwory okienne wymienione w sentencji decyzji, wobec czego niezasadne jest nakazanie likwidacji otworu okiennego znajdującego się w legalnie wybudowanej części budynku. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, jak również nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisów bhp. Wyjaśnił w tym zakresie, że część obiektu została wybudowana nielegalnie, nie była w przewidziany prawem sposób dopuszczona do użytkowania i obecnie nie powinna być użytkowana. "A" Spółka jawna J.B., M. B., W. B., zaskarżyła decyzje odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 8, art. 11 i art. 76 K.p.a. oraz § 57 i 58 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na uzasadnienie podniesionych zarzutów skarżąca przytoczyła argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc ją do również do zaskarżonej decyzji, jako bezpodstawne uznała przyjęcie ustaleń organu pierwszej instancji za prawidłowe. Wyjaśniła, że organ odwoławczy opisuje zeznania świadków: I. W., K. P., A. B., którzy w znacznej mierze "nic nie pamiętają", a także przytacza zeznania świadka M. M., których cytowana treść pozbawiona jest logicznego sensu. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 354/12, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 5 września 2012 r., A. W.-P. złożyła wniosek dowodowy w postaci decyzji Burmistrza Grodkowa z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz poprzedzający ją protokół oględzin wraz z plikiem zdjęć. Wskazała, że w jej ocenie, obiekt posadowiony na działce nr A "nie spełnia warunków i narusza § 12 ust. 1 oraz przepisy działu V oraz działu VI w rozdziale 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Odpowiadając na wezwanie Sądu, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 9 i 19 listopada 2012 r. poinformował, że postanowieniem z dnia 28 września 2012 r., nr E, na wniosek pełnomocnika A. W.-P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 17 maja 2012 r. i postępowanie to nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej tą kontrolą decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że naruszają one prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 maja 2012 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylająca w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 15 września 2012 r., w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz utrzymująca tę decyzję w mocy w pozostałej części, tj. obejmującej nakazanie właścicielom Spółki jawnej "A" w osobach J. B., M. B., W.B., zamurowanie dwóch otworów okiennych w budynku parterowym, w części diagnostycznej II, w [...], przy ul. [...], na działce nr A. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, z uwagi na regulację zawartą w art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 , poz. 1623 ze zm.). Przywołany przepis art. 103 ust. 2 ma charakter przejściowy i odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, stąd przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro w rozpoznawanej sprawie bezsporną okolicznością jest wybudowanie przed dniem 1 stycznia 1995 r. tzw. części diagnostycznej II w budynku parterowym użytkowym, zatem skutki samowoli budowlanej tej części obiektu należy likwidować przez użycie środków prawnych obowiązujących przed tą datą. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 1 tej ustawy. Dlatego też, samowolę budowlaną powstałą w warunkach Prawa budowlanego z 1974 r. należy likwidować przy zastosowaniu art. art. 36, 37, 40 i 42 tej ustawy. Zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Regulacja tego przepisu pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 37 tej ustawy. Stosownie do postanowień art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca nie zamierzał likwidować każdego naruszenia prawa budowlanego zaistniałego przy wznoszeniu obiektu budowlanego, bowiem ustalił zasadę, że środki przewidziane ustawą stosuje się tylko wtedy, gdy wystąpią skutki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2. W przypadku, gdy takie skutki nie występują, likwidacja samowoli budowlanej następuje przy użyciu środków prawnych z art. 40 lub art. 42 Prawa budowlanego. Wskazać też trzeba na ostatecznie utrwaloną linię orzecznictwa wyrażającą pogląd, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają wyniki wykładni językowej, uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną, a nadto prokonstytucyjną, uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP) - zob. wyroki NSA: z 24 stycznia 2007 r., II OSK 205/06, LEX nr 505682; z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, LEX nr 507011; z 12 maja 2010 r., II OSK812/09, LEX nr 597879; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928; z 4 stycznia 2012 r., II OSK 1978/10, LEX nr 1112024. W kontekście powyższego oraz przywołanych przepisów, organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w pierwszej kolejności winien dokonać oceny w przedmiocie, czy zachodzą lub nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego, a następnie powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji w trybie art. 40 tej ustawy. Odnotować trzeba, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy przyjęły, że budynek parterowy użytkowy (obejmujący część warsztatową i diagnostyczną I), posadowiony na działce nr A, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, wskazanego w akcie notarialnym. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego wykazały natomiast, że część tego obiektu budowlanego, tzw. część diagnostyczna II, została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, bezsprzecznie w okresie przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem skutki samowoli budowlanej tej części budynku należało likwidować przy użyciu środków prawnych obowiązujących przed tą datą. Takie stanowisko organu, w przedmiocie samowolnie zrealizowanej części budynku, należało uznać za prawidłowe. Jednakże dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły w istocie postępowania wyjaśniającego w stopniu pozwalającym na jednoznaczne wyjaśnienie i ustalenie odnośnie tego, czy samowolnie wybudowana część budynku parterowego użytkowego, tzw. część diagnostyczna II, zlokalizowana na działce nr A, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Ta okoliczność jest istotna, a zatem niezbędna dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z analizy akt administracyjnych organów obu instancji wynika, że dokonały one ustaleń, co do charakterystyki terenu i jego przeznaczenia, na którym zlokalizowana jest sporna część obiektu budowlanego, jednakże zrobiły to w sposób niepełny i nierzetelny. Organy zgodnie przyjęły, powołując się na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., nr XXXV/375/2006 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 84, poz. 2477), że w świetle § 11 uchwały - ustalenia tego planu nie obowiązują zabudowy istniejącej, ponieważ w tym przepisie stwierdzono, iż "ustalenia planu nie obowiązują zabudowy istniejącej, pozostaje w mocy dotychczasowe użytkowanie." Tymczasem Sąd zwraca uwagę na treść tej części § 11 planu, w której zawiera on zapis: "Sposoby i terminy tymczasowego urządzenia i użytkowania terenów: Do czasu realizacji ustaleń planu pozostawia się dotychczasowe użytkowanie terenów." W świetle zacytowanego § 11 planu oraz w sytuacji, gdy swoje stanowisko organ opiera jedynie na podstawie tego zapisu planu, w ocenie Sądu, nie sposób doszukać się w treści § 11 takiego stwierdzenia, jakie podaje organ w zaskarżonej decyzji, tj. że "ustalenia planu nie obowiązują zabudowy istniejącej." W świetle powyższego, nie do zaakceptowania jest dokonana pobieżna i nierzetelna ocena zgodności spornej części budynku (samowolnej) z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, poprzez powoływanie się na zapis § 11 obowiązującej uchwały, z którego nie wynika, jak przyjmuje organ na dzień wydania zaskarżonej decyzji, że ustalenia obowiązującego planu nie obowiązują zabudowy istniejącej, czyli spornego budynku, a konkretnie – spornej części diagnostycznej II. W rozpoznawanej sprawie, w przedmiocie legalizacji opisanej samowoli budowlanej niewystarczające jest zatem lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "inwestycja jest zgodna z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zgodnie z § 11 ustalenia planu nie obowiązują zabudowy istniejącej." Przypomnieć należy, że w tej sprawie, na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, istotne było ustalenie, czy pozostawienie spornej części budynku, wybudowanej bez pozwolenia na działce nr A, pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły – wobec pochopnego przyjęcia, że ustalenia planu nie obowiązują zabudowy istniejącej – jak został oznaczony w planie teren (jaki ma symbol), na którym znajduje się sporny budynek. Taką ocenę należało przeprowadzić, ponieważ przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 nakazuje organowi takie zachowanie. Wskazane ustalenia stanowią bowiem przedmiot postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, przeprowadzone zostały wadliwie, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Celem postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i organy administracji publicznej powinny z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia spornego stanu faktycznego oraz załatwić sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami, po uprzednim zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Zasygnalizować też trzeba, że w świetle przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przywołanego na wstępie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odniesienia dotyczące planu zagospodarowania obowiązującego w czasie wykonanej inwestycji, zawarte w rozważaniach decyzji organu pierwszej instancji były błędne - i to w okolicznościach nieznajomości treści tego planu, co przyznaje sam organ, skoro zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do stanu z daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ustalenia w przedmiocie planu należy przeprowadzić na bazie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danego terenu i to na dzień orzekania, gdyż ochrona ładu przestrzennego ma pierwszeństwo przed indywidualnym interesem strony, która stała się właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja w ramach samowolnie wykonanych robót budowlanych. Tylko jednoznaczne ustalenia, że samowolnie wybudowana część obiektu nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem - wyznaczającym aktualny ład przestrzenny - pozwolą na zastosowanie środków legalizacyjnych. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania, gdyż zapisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 tej ustawy), zatem jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nich decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli również w zakresie zgodności z obowiązującym prawem lokalnym. Dlatego też, w rozpoznawanej sprawie Sąd zwrócił uwagę na dokonaną przez organ interpretację przepisu § 11 planu, przy której należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, przy uwzględnieniu postulowanego w doktrynie założenia, że dokonując interpretacji przepisów prawa dozwolone jest korzystanie z wszelkich materiałów, które są relatywne dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu (zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 1840). Niezależnie od wyżej wskazywanego naruszenia odnotować też trzeba, że skoro organ podjął próbę ustalenia funkcji spornej części budynku (diagnostyki II), to następnie należało te ustalenia odnieść do rodzaju zabudowy dopuszczonej przepisami o planowaniu przestrzennym na tym terenie. Takiego odniesienia do konkretnych zapisów planu organ nie dokonał, natomiast ogólnikowo w decyzji organu pierwszej instancji odnotowano, że usługi te "w swoim zakresie są zgodne z ustaleniami planu. Nie mają bowiem charakteru usług uciążliwych, które na terenie mieszkalno-usługowym nie mogą być sytuowane." Również i taką ocenę należało uznać za dokonaną z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organ natomiast prawidłowo przyjął, że "część diagnostyczna II" narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), odnoszące się do okien w ścianach zewnętrznych, bowiem są one zlokalizowane w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, stąd nakaz zamurowania objęty rozstrzygnięciem skażonych decyzji. Jednakże organy pominęły rozważania w kwestii dochowania warunków z § 13 ust. 1 a także innych z ust. 2, z wyjątkiem okien. Sąd zauważa, że po wniesieniu skargi w tej sprawie, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wszczął administracyjne postępowanie wznowieniowe, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy, jednakże w sprawie tej nie wydał żadnej decyzji, co wynika z oświadczenia organu z dnia 19 listopada 2012 r. Okoliczność ta, oraz wskazywana przez uczestniczkę postępowania decyzja Burmistrza Grodkowa z dnia 16 kwietnia 2012 r., nie miała wpływu na niniejszą sprawę rozpoznawaną przez Sąd. Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o wydaniu zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. Organy obu instancji nie oceniły z należytą starannością, czy sporna część obiektu budowlanego znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę usługową. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania legalizacyjnego w zakresie dokonania pełnej oceny co do przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy czym rozważenie skorzystania z regulacji przewidzianej w art. 40 Prawa budowlanego może nastąpić dopiero po dokonaniu oceny w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, na którym znajduje się sporny obiekt oraz przy uwzględnieniu warunków technicznych tego budynku, zważając na jego usytuowanie przy granicy działki. Prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie do przestrzegania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ----------------------- 6