II SA/Op 354/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na czynność Starosty Tarnogórskiego z dnia 22 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej przez J.M. pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., była czynność Starosty Tarnogórskiego z dnia 22 września 2011r., nr [...] polegająca na zmianie zapisów ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr A, obręb Tarnowski Góry, a będącej wynikiem przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktów i czynności. Działając na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r.Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2010, nr 193, poz. 1287 ze zm.) dalej też "ustawa" Starosta Tarnogórski zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...]. Zawiadomieniem z dnia 21 maja 2010 r. organ poinformował w trybie art. 24a ust. 2 ustawy o wszczęciu prac geodezyjnych, oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w szczególności wskazał wykonawcę czynności technicznych związanych z opracowaniem operatu opisowo – kartograficznego ("A" Sp. z o.o. w [...]) poinformował, że po zakończeniu prac geodezyjnych projekt operatu będzie wyłożony do wglądu w siedzibie Starostwa i zaznaczył, że informacje o terminie i miejscu wyłożenia będą podane do publicznej wiadomości, czyli w trybie art. 24a ust. 4 i 5 ustawy. Informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych (art. 24a ust. 2 ustawy)wywieszona została w siedzibie Starostwa Powiatowego w Tarnowskich Górach przy ul. Karłuszowiec 5 od 4 czerwca 2010 r., do 21 czerwca 2010, a dodatkowo w siedzibie Geodety Powiatowego przy ul. Mickiewicza 41 od 1 czerwca 2010r. do 6 września 2011 r. i Urzędzie Miejskim w Tarnowskich Górach od 4 czerwca 2010r. do 18 czerwca 2010r. (por. zapisy na ogłoszeniach karty 1-3 akt administracyjnych). Niezależnie od tego treść ogłoszenia opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Tarnowskich Górach oraz w gazetach: Gazecie Wyborczej i Dzienniku Zachodnim, w wydaniach z dnia 4 czerwca 2010 r. (por. k. 4-5 akt administracyjnych). Zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2011 r. Starosta Tarnogórski poinformował, że w terminie od 8 sierpnia 2011 r. do 29 sierpnia 2011r. zostanie wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów budynków. Projekt ten wywieszono w siedzibie Starostwa w okresie od dnia 12 lipca 2011 r. do dnia 30 sierpnia 2011 r. i w siedzibie Geodety Powiatowego od dnia 12 lipca 2011 r. do dnia 6 września 2011 r. Niezależnie od tego zawiadomienie o powyższym opublikowano – jak poprzednio – w Gazecie Wyborczej i Dzienniku Zachodnim, w wydaniach z dnia 22 lipca 2011 r. (por. k. 6-10 akt administracyjnych). Ogłoszeniem z dnia 19 września 2011 r. Starosta Tarnogórski poinformował, iż projekt operatu opisowo – kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów budynków oraz poinformował o prawie zgłaszania zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 i ust. 12 ustawy. Wypełniając obowiązek wynikający z art. 24 a ust. 8 ustawy organ skierował treść ogłoszenia do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co nastąpiło 3 listopada 2011 r. (por. k. 13 akt administracyjnych). Opierając się na sporządzonym przez "A" Spółka z o.o. w [...] wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki A o pow. 0,2942 ha, objętej Księgą wieczystą Kw [...] a stanowiącej współwłasność na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej J.M. i W.M. oraz arkusza danych ewidencyjnych budynków na tej działce położonych, Starosta Tarnogórski przyjął 30 sierpnia 2011 r. te dokumenty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących gruntu wynikało, że w miejsce stanu dotychczasowego: powierzchnia działki 0,2942 ha, rodzaje użytków i klasy gleby B-0,1050 ha, R III B- 0,0923 ha i R IV a – 0,0969 ha wprowadza się stan nowy : powierzchnia działki 0,2942 ha, rodzaje użytków i klasy gleby B-0,1495 ha, RIV a -0,1447 ha. Zawiadomieniem z dnia 22 września 2011 r. nr [...] Starosta Tarnogórski zawiadomił Gminę Tarnowskie Góry, Sąd Rejonowy w Tarnowskich Górach i Urząd Statystyczny o zmianach wprowadzonych do ewidencji gruntów budynków na podstawie operatu geodezyjnego [...], co do działki A, obręb Tarnowskie Góry (por. karty 18-20 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. W.M. mąż skarżącej zawarł między innymi wezwanie Starosty Tarnogórskiego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.". Wzywający podniósł, że zawiadomienie organu z dnia 22 września 2011 r. jest czynnością materialno- techniczną w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a., zarzucając między innymi bezprawność i merytoryczną bezzasadność zmiany dotychczasowego stanu ewidencji, który odzwierciedlał właściwie stan faktyczny w zakresie terenu zabudowanego, jak i gruntów ornych. Wzywający wniósł o uchylenie czynności materialno – technicznej zmiany danych ewidencji gruntów budynków. Wezwanie wpłynęło do organu 23 listopada 2012 r. (por. karty 21-23 akt administracyjnych). Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. Starosta Tarnogórski odpowiedział wzywającemu, opisując przebieg postępowania administracyjnego w sprawie modernizacji ewidencji gruntów budynków, lecz nie zajął jednoznacznego stanowiska co do zgłoszonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu zaadresowano do współwłaścicieli nieruchomości tj. J.M. i W.M. i doręczono wspólną przesyłką 27 grudnia 2012 r. ( karta 28/2 akt administracyjnych). Skargą z dnia 14 stycznia 2013 r. (nadaną na poczcie tego samego dnia) J. M. zaskarżyła czynność Starosty Tarnogórskiego z dnia 22 września 2011 r. w przedmiocie zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków co do działki A, obręb [...]. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 7,8,9,10 § 1, 11, 39, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80 i 81 K.p.a. oraz art. 24a ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz art. 24 a ust. 4 tej ustawy w zw. z art. 49 K.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego a to art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy i §§ 67 pkt 1 i 3 oraz 68 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielem spornej działki stąd jej legitymacja czynna do zaskarżenia czynności Starosty, która bezspornie mieści się w kategorii czynności obejmujących uprawnienia i obowiązki o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreśliła, że zachowała termin do wniesienia skargi zastrzeżony w art. 53 § 2 P.p.s.a i poprzedziła ją wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 P.p.s.a. Podniosła, że już uchybienia proceduralne w postępowaniu organu nakazują stwierdzenie bezskuteczności czynności na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a Zasadnicze uchybienia dotyczą braku wydania przez Starostę zarządzenia o wszczęciu postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Brak zawiadomienia o wszczęciu postepowania uniemożliwił stronie śledzenie przebiegu sprawy, zaś brak właściwych ogłoszeń i informacji o jakich stanowi art. 24 a ust. 2 do 5 ustawy uniemożliwił stronie zgłoszenie uwag na podstawie art. 24a ust. 6, a w konsekwencji także zarzutów o jakich stanowi art. 24a ust. 9 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a na rozprawie pełnomocnik organu podniósł zarzut braku wyczerpania przez skarżącą trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2013 r. skarżąca uzupełniając wywody skargi zarzuciła, że proces modernizacji ewidencji winien zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej oraz awizowała postępowanie przygotowawcze w sprawie nieuprawnionego wejścia na teren jej nieruchomości przez osoby, które wykonywały czynności geodezyjne. Uczestnik postępowania W. M. w piśmie z dnia 29 października 2013r. wniósł o uwzględnienie skargi, popierając twierdzenia i zarzuty w niej zawarte. Załączył zaskarżone zażaleniem postanowienie Prokuratury Rejonowej w Tarnowskich Górach o odmowie wszczęcia śledztwa między innymi o czyny z art. 193 K.k. i z art. 231 § 1 K.k. Przy piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. organ uzupełnił akta administracyjne sprawy a skarżąca i uczestnik uznali je za nie obejmujące całość korespondencji (por. pismo z dnia 16 grudnia 2013 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skargę wniesioną przez J. M. należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzać musi sprawdzenie zachowania wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a na postawie art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W takim wypadku na podstawie art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Pozostaje poza sporem, że skarżąca J. M., jako współwłaściciel nieruchomości objętej modernizacją ewidencji gruntów i budynków posiada interes prawny w zaskarżeniu czynności podejmowanych przez Starostę Tarnogórskiego w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z kolei zmiany danych ewidencji gruntów i budynków mieszczą się w pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa a zatem są czynnościami organu administracji publicznej i podlegają kontroli na podstawie cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dalej ocenie podlegać musiało spełnienie przesłanki wyczerpania trybu z art. 52 § 3 P.p.s.a. przez stronę wnoszącą skargę. Ocenę tą determinuje treść pisma W. M. z dnia 20 listopada 2012 r. Pismo to wraz z pismem przewodnim (z tej samej daty) jest: a) wnioskiem o udzielenie szeregu informacji dotyczących wprowadzonych z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków a odnoszących się do działki nr A, b) tak zwaną skargą powszechną zgłoszoną na podstawie art. 227 i następne K.p.a. c) wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 3 P.p.s.a. Oceniając je trzeba z jednej strony zważyć, że nieruchomość skarżącej objęta jest ustawową wspólnością majątkową małżeńską a z drugiej, że do akt administracyjnych nie złożono pełnomocnictwa od skarżącej dla W. M., zaś treść pism z dnia 20 listopada 2012r. podpisanych tylko przez uczestnika postepowania, formułowana jest w liczbie pojedynczej, bez żadnego odniesienia się do ewentualnej reprezentacji żony. Niezależnie od tego część pisma z dnia 20 listopada 2012 r., stanowiąca wezwanie z art. 52 § 3 P.p.s.a., i wyraźnie akcentująca, że skarga sądowa uwarunkowana jest wezwaniem, w żaden sposób nie odwołuje się do stanu współwłasności nieruchomości, a tym bardziej reprezentacji jednego z małżonków przez drugiego na podstawie udzielonego pełnomocnictwa lub przedstawicielstwa ustawowego. W orzecznictwie sądowym wyraźnie akcentuje się, że jeżeli przedmiot postępowania dotyczy interesu prawnego każdego z małżonków to oboje są jego stroną. Tak jest na gruncie art. 28 K.p.a. jak i art. 50 § 1 P.p.s.a. Przedstawicielstwo ustawowe małżonków znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu – dalej też K.r.i.o. jest czymś innym niż pełnomocnictwo. Kodeks rodzinny przewiduje takie przedstawicielstwo w ściśle określonych sytuacjach ( art. 29 K.r.i.o.). Przepis ten reguluje działanie strony przez małżonka w sprawach zwykłego zarządu w razie przemijającej przeszkody. Nie stanowi jednak podstawy do traktowania strony jako pełnomocnika procesowego jej małżonka, gdy pełnomocnictwo nie zostało wyraźnie udzielone (por. postanowienie SA we Wrocławiu sygn. akt IACz 105/12 opubl. LEX 1109529). Ponadto z art. 36 § 1 K.r.i.o. wynika, że oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, wykonywaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. Na postawie art. 36 § 2 K.r.i.o. każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym chyba, że przepisy poniższe stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku. Ten ostatni przepis nawiązuje do treści art. 209 K.c. dotyczącego czynności zachowawczych podejmowanych przez współwłaścicieli w ramach wspólnego prawa. Pozostaje jednak pytanie, czy obowiązek współdziałania małżonków w zarządzie majątkiem wspólnym i prawo podejmowania czynności zmierzających do zachowania wspólnego majątku są równoznaczne ze spełnieniem przesłanki dopuszczalności skargi o jakich stanowi art. 52 § 1 i § 3 P.p.s.a., w sytuacji gdy wezwanie składa jeden z małżonków bez przedłożenia pełnomocnictwa od drugiego lub powołania się na przedstawicielstwo ustawowe. Uregulowanie art. 52 § 1 p.p.s.a dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. Skarżącym w rozpoznawanej sprawie jest osoba fizyczna, J. M. Udział w postępowaniu administracyjnym brał W. M., jako współwłaściciel nieruchomości, a w postępowaniu sądowym jest on uczestnikiem postępowania na prawach strony (art.33 § 1 P.p.s.a.). Czynność prawna polegająca na wniesieniu skargi zmierza do realizacji prawa do sądu. Dlatego wniesie skargi sądowoadministracyjnej musi spełniać wymagania co do formy, treści i przesłanek przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Co do zasady skargę może wnieść tylko osoba uprawniona (legitymowana czynnie) mająca w tym interes prawny. Przepis art. 51 P.p.s.a. przewiduje, że w roli skarżących może występować w jednej sprawie kilku uprawnionych do wniesienia skargi. Niezależnie jednak od tego czy skargę wnosi jeden uprawniony czy kilku uprawnionych, każdy musi legitymować się nie tylko spełnieniem przesłanki interesu prawnego, ale także wypełnieniem wymogów formalnych i warunków dopuszczalności skargi. Przesłanką warunkującą dopuszczalność skargi jest uprzedniość wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pochodzić musi od podmiotu prawa wnoszącego skargę, w tym wypadku J. M. Skarżąca takiego wezwania nie wniosła przed złożeniem skargi. Nie wykazała też, że udzieliła pełnomocnictwa mężowi do dokonania czynności jej imieniem. Wskazane wyżej przepisy Kodeksu rodzinnego i Kodeksu cywilnego dotyczące czynności zwykłego zarządu majątkiem wspólnym oraz czynności zachowawczych podejmowanych przez współwłaścicieli nie dają podstaw zastąpienia instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czyli stworzenia organowi dodatkowej możliwości autorewizji jego działania z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, dorozumianym pełnomocnictwem lub przedstawicielstwem ustawowym wynikającym z łączącego skarżącą i uczestnika związku małżeńskiego (por. też tezę 1 wyroku SA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt I ACa 1141/06 opubl. LEX 298607 i postanowienie SN z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II CSK 466/11 opubl. LEX 1211145, oraz wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 2140/12 opubl. W bazie orzeczeń CBOiS na stronach internetowych NSA). Niezależnie od powyższych uwag Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowadministracyjnym wyrażono pogląd na tle doręczeń pism procesowych, iż pełnomocnictwa jednego z małżonków na rzecz drugiego nie można domniemywać tylko z uwagi na łączący ich związek małżeński. Uchybienie art. 40 K.p.a. czyli zaadresowanie przesyłki do obojga zamiast do każdego z małżonków osobno nie zawsze kwalifikuje się jako naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zmienia to jednak oceny, że taki sposób doręczania jest nieprawidłowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2012 r. , sygn. akt II SA/Go 317/12 i powołane tam orzecznictwo, a dostępne CBOiS). Zauważyć też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1136/10 (akceptując pogląd WSA w Opolu zawarty w wyroku z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Op 176/10) przyjął na tle zaskarżenia uchwały w sprawie czasu pracy aptek, że wezwanie z art. 52 § 1 P.p.s.a. nie może skutecznie dokonać farmaceuta – kierownik apteki za osobę prowadzącą aptekę mimo, że pozostają prywatnie w stosunku małżeńskim. Małżonek nie może także już w toku postępowania sądowego potwierdzić czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanej przez współmałżonka działającego uprzednio bez pełnomocnictwa i tylko we własnym imieniu. Reasumując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi być wniesione uprzednio przez stronę składającą skargę sądowoadministracyjną, bez możliwości późniejszego potwierdzenia zgody na dokonanie takiej czynności przez małżonka strony działającego wcześniej bez wyraźnego pełnomocnictwa, a odwołującego się tylko do prawa współwłasności nieruchomości lub zarządu majątkiem wspólnym w rozumieniu art. 36 Krio. Dlatego na podstawie art., 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu.