II SA/Op 366/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi, wniesionej przez D. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola z 14 lipca 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania do likwidacji barier w komunikowaniu się ze środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 20 maja 2016 r. D. A. złożył w Urzędzie Miasta Opola wniosek o dofinansowanie ze środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) do zakupu laptopa. Pismem z dnia 14 lipca 2016 r., nr [...], podpisanym przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola – M. D., poinformowano wnioskodawcę, że wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie ze względu na bardzo dużą liczbę złożonych wniosków oraz zbyt małe środki finansowe przekazane przez PFRON na ww. cel. Ponadto wskazano, że wnioski niezrealizowane w roku bieżącym nie będą rozpatrywane w roku następnym, dlatego aby w roku 2017 uzyskać dofinansowanie do likwidacji barier w komunikowaniu się, należy złożyć nowy wniosek na odpowiednim druku wraz z wymaganymi załącznikami. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r., kierowanym do Urzędu Miasta Opola, D. A. stwierdził, że pismo z dnia 14 lipca 2016 r., nr [...], jest decyzją administracyjną. Wyjaśnił również, że pismo z dnia 13 lipca 2016 r., które złożył w kancelarii Urzędu Miasta Opola w dniu 14 lipca 2016 r., jest odwołaniem od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W dniu 25 sierpnia 2016 r. D. A. złożył w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od decyzji Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola nr [...] z dnia 14 lipca 2016 r. Na wezwanie Kolegium Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. wyjaśnił, że pismo z dnia 14 lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną i zostało wysłane do D. A. listem zwykłym. Następnie, za pismem z dnia 28 lutego 2017 r., Prezydent Miasta Opola przedłożył zakres obowiązków na stanowisku zastępcy Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej i podał, że do zadań wykonywanych na stanowisku Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej należy m.in. podpisywani pism wychodzących na zewnątrz w zakresie działania wydziału. Natomiast w kompetencji Zastępcy Naczelnika Wydziału jest zastępowanie Naczelnika Wydziału. Wyjaśnił również, że w dniu 14 lipca 2016 r. Naczelnik Wydziału Polityki Społecznej był nieobecny oraz podał, że nie upoważnił M. D. do wydawania decyzji administracyjnych. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926) i podało, że dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych ze środków PFRON należy do zadań powiatu (art. 35a ust. 1 pkt 7d ww. ustawy) i następuje na pisemny wniosek osoby niepełnosprawnej (§ 10 ust. 1 pkt l ww. rozporządzenia), przy czym uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia), a wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu, następuje po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w § 11-13 powołanego rozporządzenia. Na tej podstawie Kolegium wskazało, że czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej, której przeprowadzenie prowadzi do rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym, dotyczącego praw i wolności jednostki. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium uznało, że wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, pomimo braku wskazania w przepisach ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, uzasadniona jest wykładnia prowadząca do wniosku, iż negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie stanowi decyzję administracyjną. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że treść art. 66 ustawy, nakazującego stosowanie w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy przepisy m.in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 K.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kolegium, powołując się na aktualność na gruncie rozpatrywanej sprawy argumentacji i wykładni zaprezentowanej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie II GPS 1/12, stwierdziło, że negatywne rozstrzygnięcie wydane na wniosek D. A. z dnia 20 maja 2016 r. powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Wskazując na treść przepisu art. 107 § 1 K.p.a. Kolegium zaznaczyło, że aby zakwalifikować dane pismo jako decyzję administracyjną, powinno ono zawierać co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika. W ocenie Kolegium, pismo z dnia 14 lipca 2016 r., stanowiące odpowiedź organu na wniosek D. A., posiada oznaczenie organu, który je wydał, wskazuje jego adresata oraz zawiera rozstrzygnięcie, jednakże nie zostało podpisane przez pracownika upoważnionego, gdyż z wyjaśnienia Prezydenta Miasta Opola zawartego w piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. wynika, że M. D., pełniąca funkcję zastępcy Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola, nie została upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych. Kolegium wywiodło, że powyższe pismo nie stanowi zatem decyzji administracyjnej, gdyż wobec braku podpisu osoby upoważnionej nie spełnia minimalnych formalnych kryteriów uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, że z treści art. 127 K.p.a. wynika, iż odwołanie służy stronie od decyzji, to odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione w sytuacji, gdy w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 K.p.a. Dalej, Kolegium powołało treść art. 134 K.p.a. i wskazało, że w rozpatrywanej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia), bowiem organ nie wydał w sprawie decyzji, a zatem odwołanie nie wywiera żadnych skutków procesowych. We wniesionej skardze D. A. zarzucił brak poszanowania litery prawa i nierespektowanie w postępowaniu uchwał NSA dotyczących m.in. skarżącego, posiadanych przezeń wyroków, orzeczeń i postanowień sądów administracyjnych i powszechnych różnych instancji. W obszernym uzasadnieniu, wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w sprawie o sygnaturze II GPS 1/12, skarżący podniósł, że każde postępowanie na wniosek o dofinansowanie z PFRON powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, co dotychczas nie nastąpiło. Zarzucił poza tym, że jego odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne z powodu niekompetencji urzędnika. Stwierdził, że Prezydent Miasta Opola celowo przyznaje środki w kwocie niewystarczającej, uniemożliwiającej zrealizowanie zadania bez znacznego wsparcia zewnętrznego innych osób lub firm, przez co wyklucza się osoby, którym naprawdę niezbędne są środki na likwidację barier. Zaakcentował również, że Kolegium nie jest związane ani ograniczone treścią odwołania, a przy tym ma obowiązek zareagować na wszelkie nieprawidłowości dostrzeżone w dokumentach organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, że skład orzekający Kolegium, znając istotę odwołania skarżącego, świadomie i celowo podjął postanowienie o niedopuszczalności odwołania, stojąc na stanowisku przyznającym organowi samorządowemu nieograniczone prawo do swobodnego rozporządzania środkami PFRON. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, zachodzi przypadek "samorządowej samowoli", co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez sąd. Skarżący poinformował ponadto, że wielokrotnie podejmował próby polubownego załatwiania spraw i zwracał się z wnioskami do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Lokalowych Miasta Opola, jednak część z nich nie została rozpatrzona, a do pozostałych odniesiono się negatywnie. W treści skargi zawarty został też wniosek o przyznanie prawa pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 7 września 2017 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pozostawił wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedstawienie przyczyn uzasadniających taką ocenę Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola z 14 lipca 2016 r. odmawiającego przyznania skarżącemu dofinansowania do zakupu laptopa ze środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, o co skarżący wystąpił wnioskiem z dnia 20 maja 2016 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia powołany został przez Kolegium przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zaskarżone postanowienie jest to akt administracyjny o charakterze wyłącznie procesowym, co w świetle powołanego wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, że przedmiot badania Sądu ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny co do podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do merytorycznej oceny wniosku z dnia 20 maja 2016 r., w tym także prawidłowości działania organu w kwestii ustalania wysokości środków przeznaczanych na pomoc, jak również co do innych kwestii związanych z wnioskami składanymi przez skarżącego do różnych organów, gdyż wykraczają one poza zakres niniejszej sprawy. Wracając do analizy powołanego przepisu art. 134 K.p.a. odnotowania wymaga, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola z 14 lipca 2016 r., z przyczyn - jak to określono w zaskarżonym postanowieniu - przedmiotowych. W związku z tym należy wskazać, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 K.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji - jest zatem niedopuszczalne m.in. w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący, będący osobą niepełnosprawną, wnioskiem z dnia 20 maja 2016 r. wystąpił o przyznanie ze środków PFRON dofinansowania do zakupu laptopa. Wnioskowany cel z całą pewnością mieści się w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się, określonej przepisami powołanej już wcześniej ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy - z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Kolegium trafnie wywiodło, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo, w tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12, że w świetle przepisów powołanych aktów prawnych dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych ze środków PFRON przyznawane jest w ramach procedury administracyjnej, której przeprowadzenie prowadzi do rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym, dotyczącego praw i wolności jednostki. Dodać można, że w tym zakresie w orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia organ powinien wydać decyzję administracyjną. Za utrwalony należy jednak uznać pogląd, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Zarówno w razie pozytywnego, jak i negatywnego rozstrzygnięcia, sprawa taka ma formę aktu administracyjnego podlegającego kontroli (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2010 r., I OSK 1090/09, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić też trzeba stanowisko organu odwoławczego co do charakteru pisma podpisanego przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola z 14 lipca 2016 r. W przekonaniu Sądu, nie budzi wątpliwości, że pismo to, w którym wyjaśniono skarżącemu, iż jego wniosek z dnia 20 maja 2016 r. o dofinansowanie ze środków z PFRON do zakupu laptopa nie zostanie zrealizowany w roku 2016 z powodu braku środków finansowych, należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Decyzją administracyjną jest bowiem każdy akt organu administracyjnego wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji wymienione zostały w art. 107 § 1 K.p.a. i należą do nich: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Analizowane pismo zawiera treść pozwalającą zidentyfikować je jako rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 20 maja 2016 r. oraz pieczęć organu, datę wydania, oznaczenie adresata pisma, uzasadnienie oraz podpis opatrzony pieczątką służbową. Wskazać należy, jak celnie podniosło Kolegium, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów, określanych jako elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Decyzja taka, choć wadliwa, zapewnia jednak stronie możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, a zwłaszcza z prawa wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 1438/15 oraz z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81). Koncentrując się na ostatnim ze wskazanych wymogów podnieść przyjdzie, że osobą uprawnioną do podpisania decyzji jest osoba piastująca funkcję organu, jak również osoba zatrudniona w urzędzie będącym aparatem pomocniczym tego organu i posiadająca upoważnienie do podpisywania decyzji udzielone przez osobę pełniącą funkcję tego organu. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu organu administracyjnego powinno być udzielone imiennie na piśmie, z podaniem daty, od której obowiązuje (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 746), lub okresu, na jaki jest udzielane, a także winno wskazywać co najmniej przedmiotowy zakres przekazywanych uprawnień. Upoważnienie takie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielane jednorazowo do wydania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Niemniej jednak odróżnić należy podpisanie decyzji przez upoważnionego pracownika, który nie wskazał w decyzji stosownego upoważnienia, od wydania decyzji przez pracownika nieposiadającego w ogóle upoważnienia. Jest to również sytuacja całkowicie odmienna niż fakt nieopatrzenia decyzji podpisem. O ile w pierwszym z wymienionych przypadków decyzja dotknięta tego rodzaju wadliwością może być zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji, w razie uzupełnienia akt sprawy o dokument potwierdzający istnienie takiego upoważnienia co najmniej od dnia, w którym wydano zaskarżoną decyzję, jak również w nadzwyczajnych trybach postępowania, to w drugim z nich - decyzję podpisaną przez osobę nieposiadającą upoważnienia organu traktuje się jako podjętą z rażącym naruszeniem prawa, a więc nieważną (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007 r., s. 76-77, J. Borkowski, op. cit., s. 746 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Wprawdzie teoretycznie, oświadczenie woli złożone podmiotowi zewnętrznemu dla administracji i mające cechy decyzji administracyjnej przez osobę, która nie była umocowana do podjęcia takiego działania, nie jest aktem administracyjnym, jednak w doktrynie zasadnie podnosi się, że stosowanie tej konstrukcji przy ocenie skutków oświadczeń woli mających być decyzjami, a złożonych przez osoby nieupoważnione, godziłoby poważnie w interesy stron postępowania, gdyż do tego rodzaju decyzji niebędących aktami, nie miałyby zastosowania instytucje odnoszące się do decyzji administracyjnych. W tym zakresie argumentuje się, że dla adresata decyzji jest bez znaczenia, czy upoważnienie do wydania aktu istnieje czy też nie. Strona nie ma wszak warunków do weryfikowania istnienia umocowania do działania w roli piastuna organu administracji publicznej lub upoważnionego przez piastuna organu do załatwiania określonych spraw przez wydanie decyzji, a swoje przekonanie co do tego, że czynności wobec niej podejmuje osoba upoważniona, opiera na zewnętrznych cechach tych czynności jako mających urzędowy charakter. Dlatego traktując podpis identyfikujący autora aktu jak element konstytutywny decyzji, sytuacjom, w których okazuje się, że decyzję podpisała osoba nieupoważniona, lecz działająca w urzędzie stworzonym dla obsługi organu administracji publicznej, w orzecznictwie i w doktrynie przypisuje się wadliwość tak poważną, że uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 743; M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015 r., s. 560, wyroki NSA z 17 stycznia 1989 r., I SA 1019/88 z glosą J. Borkowskiego, z 21 stycznia 2008 r., II OSK 108/08 oraz z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90 i powołane tam orzecznictwo). Identyfikując się z powyższym poglądem i podzielając w pełni argumentację na jego poparcie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia stronie wadliwego aktu, decyzja w istocie nie została wydana i że strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Taki pogląd w istocie skutkuje tym, że negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 K.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli. Nie ulega wszak wątpliwości, że niekorzystne dla strony jest uznanie, iż wniesione przez nią odwołanie jest niedopuszczalne, pomimo tego, że to przedstawiciel organu popełnił błąd, a strona, działając w zaufaniu do organów państwa, skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wniesienia odwołania. Skoro z treści art. 107 § 1 K.p.a. pkt 8 wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi istotny element decyzji, to decyzja podpisana przez osobę nieuprawnioną rażąco narusza przepis art. 107 § 1 K.p.a. i przez to jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyeliminowanie na tej podstawie obarczonej wadą decyzji organu pierwszej instancji z porządku prawnego doprowadzi do zniesienia skutków niezgodnego z prawem działania organu oraz skłoni ten organ do rozpatrzenia wniosku i wydania nowej, prawidłowo podpisanej decyzji. Z przedstawionych przyczyn należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, co implikuje stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane zostało z naruszeniem art. 134 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.