II SA/Op 385/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 maja 2013 r., nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Opola przyznającą zasiłek celowy skarżącemu i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 grudnia 2012 r., doprecyzowanego podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r., nr [...], przyznał R. S. zasiłek celowy w łącznej wysokości 2685,88 zł, z przeznaczeniem na: pokrycie kosztów remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej - 2485,55 zł; zakup leków - 4,10 zł oraz na dofinansowanie zakupu kurtki zimowej - 95,90 zł, spodni - 50 zł i obuwia - 50 zł. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej wskazano na przepisy art. 3, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego (występuje niepełnosprawność, długotrwała choroba) oraz, że spełnia kryterium dochodowe. Dochód wnioskodawcy w kwocie 542 zł nie przekracza kryterium dochodowego, które ustalone zostało dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie nieprzekraczającej 542 zł. Organ stwierdził też konieczność zaspokojenia potrzeb wnioskodawcy w postaci: pokrycia kosztów remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej oraz zakupu kurtki zimowej, spodni, obuwia i leków. Wyjaśnił, że na realizację zasiłków celowych w bieżącym miesiącu przeznaczono w planie finansowym Ośrodka ok. 36 000 zł, co przy wypłacie ok.180 świadczeń daje średnio zasiłek w kwocie około 200 zł. Zaznaczył, że w zależności od sytuacji osoby lub rodziny, w pierwszej kolejności pomocą objęte zostały osoby i rodziny bez dochodu, a następnie te, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego. W odniesieniu do pomocy przyznanej wnioskodawcy organ wskazał, że wzięto pod uwagę niepełnosprawność, długotrwałą chorobę, niski dochód oraz fakt, że otrzymał mieszkanie komunalne do remontu, którego nie jest w stanie wykonać z posiadanych środków. Organ wskazał na dokumentację w tej materii i stwierdził, że świadczenie przyznane na remont zostanie przelane na konto Zakładu Remontowo-Budowlanego "[...]" w [...]. Natomiast ze względu na wyjątkowo ważny interes R. S., spowodowany trudną sytuacją życiową, tj. brakiem środków na zakup kurtki zimowej, spodni, obuwia leków oraz na pokrycie kosztów remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wskazał, że jest osobą niewidomą i stwierdził, że "wszystko jest źle zrobione" oraz zaznaczył, że bez efektu domagał się komisji odbioru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszoinstancyjne i wskazał, że R. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i ze względu na stan zdrowia nie pracuje, a jego dochód, na który składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz zasiłek stały w kwocie 389 zł, łącznie wynosi 542,00 zł i nie przekracza kwoty 542 zł kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W oparciu o dokonane ustalenia Kolegium stwierdziło brak podstaw do orzekania o przyznaniu stronie zasiłku celowego w wysokości 2.485,88 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej w sytuacji, gdy kwota ta została bezpośrednio przekazana na rachunek bankowy firmy budowlanej, która wykonała remont i wystawiła fakturę za ten remont na Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu. Uznając, że przyznana stronie pomoc na ten cel nie była świadczeniem pieniężnym (zasiłkiem celowym) przeznaczonym dla wnioskodawcy, Kolegium za zasadne uznało rozważenie, czy nie miała ona charakteru świadczenia niepieniężnego określonego w art. 36 pkt 2 lit. e ustawy, tj. pomocy rzeczowej, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie. Kolegium stwierdziło, że świadczenie to zostało zrealizowane w formie niepieniężnej (przez przeprowadzenie remontu), co należało zakwalifikować, jako pomoc rzeczową. Zdaniem Kolegium, stanowisko organu pierwszej instancji można by uznać za prawidłowe w sytuacji, gdyby strona była nabywcą usługi remontowej i adresatem otrzymanego świadczenia. Za nieprawidłowe Kolegium uznało orzekanie o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku celowego w sytuacji, gdy faktycznie takiego świadczenia pieniężnego strona nie otrzymała z pomocy społecznej i nie była adresatem kwoty będącej wynagrodzeniem za wykonany remont mieszkania. Wyjaśniło, że skoro organ pierwszej instancji zdecydował o rozpatrzeniu wniosku strony w części dotyczącej przyznania pomocy na remont, przez zlecenie wykonania tego remontu i na rzecz wykonawcy remontu przekazał środki za wykonaną usługę, to nie można mówić o przyznaniu zasiłku celowego na remont, gdyż pomoc udzielona wnioskodawcy została faktycznie zrealizowana w formie niepieniężnej, tj. poprzez przeprowadzenie remontu w lokalu zamieszkiwanym przez stronę. Dodatkowo Kolegium dostrzegło, że w sprawie istnieje nieścisłość dotycząca określonej w sentencji wysokości "przyznanego" zasiłku celowego, bowiem wskazano na kwotę 2.485,88 zł, podczas gdy w aktach znajduje się również faktura za montaż umywalki na kwotę 71,50 zł. Powyższe powoduje, w ocenie Kolegium, że łączna wartość inwestycji wynosi 2.557,38 zł. Kolegium zarzuciło także organowi pierwszej instancji, że ten nie wyjaśnił stronie w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy jej wydawaniu, gdyż ogólnie wskazał, że na realizację zasiłków celowych w grudniu 2012 r. przeznaczył około 36.000 zł, co przy wypłacie około 180 świadczeń daje średnio zasiłek w kwocie około 200 zł, a nie wyjaśnił jak to uzasadnienie odnosi się do pomocy przyznanej na przeprowadzenie remontu mieszkania. W związku z powyższym stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył art. 36 i art. 39 ustawy oraz art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast formułując wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy zaznaczyło, że organ pierwszej instancji powinien dokonać wnikliwej analizy uzasadnionych potrzeb strony w zakresie konieczności przeprowadzenia remontu mieszkania. Ponadto, należy rozważyć możliwość przyznania pomocy, o której mowa w art. 36 ustawy, a także należy wyjaśnić zarzut podniesiony przez stronę w odwołaniu, że "wszystko jest źle zrobione", albowiem jak stwierdziło - na podstawie zgromadzonych akt sprawy - Kolegium nie jest w stanie zweryfikować, czego dotyczy ten zarzut i czy wniosek strony w części dotyczącej remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej został załatwiony. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Podniósł, że "do chwili obecnej organ pierwszej instancji nie rozpatrzył decyzji SKO." Jednocześnie zarzucił defraudację kwoty 2.485 zł i podał, że wszystkie materiały na remont łazienki były zakupione i podłączenie kanalizacyjne miała wykonać firma hydrauliczna "[...]". Dodał, że w czasie remontu zepsuty został junkers gazowy i z mieszkania zginął skarżącemu nowy odkurzacz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podano w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późń. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonać oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oceniając zatem prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wskazać trzeba, że według tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Jednakże ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w niniejszej sprawie uznać narażało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dostrzec trzeba, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w tej sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego, który stanowi jedną z form pomocy społecznej przyznawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a które to aktualnie określane jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823) i zgodnie z § 1 pkt 1 lit. "a" tego rozporządzenia w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Ponadto, stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, prawo do zasiłku celowego przysługuje w sytuacji wystąpienia, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie zasiłku celowego zapada jednak w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a w szczególności użyty w nich co do zasiłku celowego zwrot "może być przyznany". To z kolei pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych ustawą celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygniecie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, powoduje ono, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie stronie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także uwzględniać ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy. To z kolei oznacza możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na tę pomoc i liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Uwzględniając wskazane regulacje ustawy uznać należy, że wbrew ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wyjaśnione zostały wszystkie zasadnicze kwestie istotne dla rozpoznania sprawy o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego i podjęcia w tym przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika, że niewątpliwie skarżący wstąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup kurtki zimowej, spodni, butów i leków oraz na remont instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej. Wprawdzie we wniosku forma żądanej pomocy nie została wskazana, jednak została ona doprecyzowana podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego, co zostało utrwalone w formularzu wywiadu. Powyższe uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony. Bezsprzecznie bowiem ustalono sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową wnioskodawcy. Potwierdzono, że skarżący spełnia warunki do przyznania pomocy społecznej wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie też zgromadzono dowody na okoliczność zawarcia przez skarżącego umowy najmu lokalu mieszkalnego, której jednym z warunków było wykonanie przez skarżącego remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej, a także dowody na wykonanie remontu tego lokalu mieszkalnego na zlecenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu. Wyjaśniono tym samym wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ odwoławczy mógł zatem dokonać oceny wskazanych we wniosku potrzeb strony, w kontekście możliwości oraz zasadności ich zaspokojenia w ramach pomocy społecznej i mógł podjąć w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie. W tej sprawie Kolegium jednak nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby poza ustalonymi przez organ pierwszej instancji, istniały jeszcze jakieś inne, istotne dla rozstrzygnięcia, okoliczności wymagające wyjaśnienia. Zarzuty organu odwoławczego w odniesieniu do postępowania przed organem pierwszej instancji sprowadzały się jedynie do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i wobec tego nie mogła też stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W tej materii zauważyć należy, że przepisy omawianej ustawy, jak też przepisy K.p.a. nie przewidują szczególnych wymogów dla odwołania. Bez względu na jego treść, jeśli strona z jakiegokolwiek powodu jest niezadowolona z decyzji organu pierwszej instancji i uzewnętrznia wolę wniesienia odwołania, organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, bowiem nie jest on związany zarzutami odwołania. Jeśli natomiast organ odwoławczy dostrzega potrzebę ustalenia dokładnej treści zarzutów stawianych przez odwołującego się - z uwagi na przypuszczenie, że mogą istnieć jeszcze jakieś inne nowe istotne okoliczności - powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, na podstawie art. 136 K.p.a. W niniejszej sprawie z treści odwołania nie wynika, aby strona odwołująca wskazywała jakieś nowe istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w przedmiocie załatwienia jej wniosku. Na istnienie takich okoliczności, w związku z wniesionym odwołaniem, nie wskazał również organ odwoławczy. Same wątpliwości organu odwoławczego co do treści odwołania, niepowiązane z żadnymi okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skoro w aktach znajdują się dowody, na podstawie których można ustalić okoliczności faktyczne, to organ odwoławczy zobowiązany był je przeanalizować i rozważyć. Również pozostałe zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczące oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji w kwestii przyznania skarżącemu zasiłku celowego na remont instalacji wodno-kanalizwacyjnej i gazowej oraz związanego z tą oceną naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 i art. 39 ustawy, nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W świetle art. 138 § 2 K.p.a., naruszenie przepisów prawa materialnego nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przepis ten wskazuje jedynie na naruszenie przepisów postępowania i na konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Ponadto, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. Dokonanie błędnej, w świetle przepisów prawa materialnego, oceny przez organ pierwszej instancji, nie zwalnia tym samym organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, który wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sytuacji gdy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej odmiennej od tej, jaka stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Nie rozstrzygając o legalności wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska merytorycznego organu odwoławczego, w kwestii braku podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wnioskowany remont, powtórzyć przyjdzie, że odmienny pogląd organu odwoławczego w tym zakresie nie mógł stanowić wystarczającego uzasadnienia dla decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia się od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i podjęcia rozstrzygnięcia. Dodatkowo zaakcentować trzeba, że w zaskarżonej decyzji w żaden sposób Kolegium nie odniosło się do przyznania zasiłku celowego na zakup kurtki zimowej, spodni, butów i leków, co potwierdza, iż nie rozpoznało Kolegium tej sprawy w całości. Dokonanie odmiennej oceny merytorycznej niż organ pierwszej instancji nie upoważnia organ odwoławczy do rozstrzygania na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istot sprawy według własnej oceny, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne od tego, jakie zapadło w pierwszej instancji. Organ odwoławczy związany jest jednak zakazem wynikającym z art. 139 K.p.a., który sprowadza się do niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skoro Kolegium nie ustaliło, aby w sprawie istniały jakieś istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia, w zakresie przekraczającym jego kompetencje z art. 136 K.p.a., to zobowiązane było dokonać oceny na podstawie art. 39 ustawy i podjąć merytoryczne rozstrzygniecie w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. W tym zakresie powinno rozważyć zasadność przyznania zasiłku celowego w odniesieniu do każdej ze wskazanych we wniosku potrzeb, uwzględniając ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na podstawie wniosku, który wyznacza zakres postępowania w sprawie przyznania pomocy społecznej, zatem ewentualne uznanie, że brak jest podstaw do przyznania pomocy we wnioskowanej formie powinno prowadzić do odmowy jej przyznania, a nie do przyznania pomocy innej niż żądana przez stronę. Wobec braku wniosku strony co do określonej formy pomocy, może być ona przyznana z urzędu, jednakże w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku. Nie może ujść uwadze organowi, że w niniejszej sprawie skarżący nie występował z wnioskiem o przyznanie pomocy rzeczowej i z tego powodu brak jest podstaw do rozstrzygania o przyznaniu mu takiej pomocy w postępowaniu wszczętym na jego wniosek. Bez wątpienia, organ pierwszej instancji - zgodnie z wnioskiem strony - podjął rozstrzygniecie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, w tym na remont instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej. W takich też graniach winien orzec w niniejszej sprawie organ odwoławczy. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zauważyć trzeba, że w aktach administracyjnych znajdują się dowody pozwalające na ustalenie okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygniecie w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Skoro organ pierwszej instancji wydając decyzję dokonał oceny w kontekście przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, to sam fakt uznania przez organ odwoławczy tej oceny za nieprawidłową nie zwalniał go z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Ten materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że nie był wystarczający do dokonania oceny oraz, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. W szczególności nie można uznać, że wyjaśnienie treści zarzutów odwołania wykroczyłoby poza uprawnienie wynikające dla organu odwoławczego z art. 136 K.p.a. Wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie mógł także stanowić zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przedstawił w swojej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy kwestionował jedynie ich ogólnikowość, jak również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z tym zarzutem organ odwoławczy nie stwierdził, że dla zastosowania prawidłowego przepisu prawa materialnego zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego. W istocie, organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygniecie w kwestii jej wykonalności oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy oraz dokonania wnikliwej oceny okoliczności faktycznych przez organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W razie natomiast zaistnienia potrzeby, organ odwoławczy będzie mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach art. 136 K.p.a. Z kolei, brak będzie podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jeżeli organ odwoławczy bezsprzecznie nie ustali, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie, że ujawniły się okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekraczającego kompetencje organu odwoławczego, wynikające z art. 136 K.p.a.