II SA/Op 387/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia [...], nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego dla H. i K. W. w N. przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 15 grudnia 2008 r. Na etapie projektowania, inwestorzy otrzymali - postanowieniem Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...] - zgodę na odstępstwo od przepisów §12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ przypomniał, że wydał decyzję pozytywną z dnia 3 lutego 2009 r., która w wyniku złożonego odwołania przez sąsiadkę inwestorów A. H. została przez Wojewodę Opolskiego w dniu 25 marca 2009 r., uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uzasadnił swoją decyzję tym, że organ I instancji nie sprawdził wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz nie nałożył na inwestora postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, które zostały zauważone w postępowaniu odwoławczym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do 30 kwietnia 2009 r. wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości. Inwestor przedłożył organowi I instancji projekt budowlany, w którym usunął wskazane nieprawidłowości. Organ zatem stwierdził, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wniosek o pozwolenie na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego dla H. i K. W. należało rozpatrzyć pozytywnie. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 5 czerwca 2009 r., wniosła A. H. zarzucając, że inwestor prowadził prace budowlane polegające na wybudowaniu wewnętrznej ściany w istniejącym budynku mieszkalnym bez dopełnienia odpowiednich formalności oraz, że zgłoszony projekt budowlany nie został dostosowany do jej uwag. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organu wskazał, że przed wydaniem niniejszej decyzji, na etapie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 136 K.p.a., zwrócił się do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiemu o wyjaśnienie - czego miało dotyczyć postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiedzie Kędzierzyńsko-Kozielskim zakończonego decyzją z dnia 2 grudnia 2008 r. W odpowiedzi uzyskał informację, że przedmiotem tego postępowania było sprawdzenie wykonania wewnątrz budynku mieszkalnego ścian działowych. Ponadto inwestor zobowiązany postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r., przedłożył ocenę stanu technicznego wykonanych robót i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stan techniczny wykonanych ścian jest dobry i mogą one być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Wojewoda podkreślił, że decyzją z dnia 2 grudnia 2008 r. organ nadzoru budowlanego odmówił nałożenia na K. i H. W. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanej ściany działowej wewnątrz budynku mieszkalnego do sprawności technicznej dokonując tzw. legalizacji wykonanych wewnątrz budynku ścian. Przypomniał także, że ze względu na szczególne usytuowanie zabudowań, inwestorzy uzyskali zgodę na odstępstwo od przepisów §12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (..), umożliwiającą wykonanie w projektowanej przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,45 m. i 1,01 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. A oraz okapu dachu pomniejszającego te odległości o 0,2 m. i 0,76 m. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy uzupełnili dokumentację, w wyniku poprzedniego postępowania, posiadają wszelkie zgody organów, inwestycja zgodna jest z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Pawłowiczki. W związku z powyższym oraz faktem, iż inwestorzy uzyskali wymagane przepisami prawa uzgodnienia oraz przedłożeniem zgodnego z przepisami prawa projektem budowlanym, organ stwierdził, że "nie ma podstaw do uchylenia decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, zatem decyzję należało utrzymać w mocy." A. H. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze podniosła, że nie zgadza się z decyzją Wojewody, którego nie obchodzi, czy ściana wybudowana wewnątrz budynku przez inwestora "jest postawiona zgodnie z warunkami postawionymi przez Ministra Infrastruktury." Wywodziła, że jeśli "już nowa ściana tam stoi to jak inwestor ma zamiar rozebrać starą ścianę skoro już teraz nie ma do niej dostępu. I to też nie jest zgodne z projektem." Dodała, że dla inwestora jak i dla organów ta stara ściana "jest dla niego nieważna." Uznała, że dla organu nie jest też ważne jej bezpieczeństwo, gdyż mogą się zwalać kawałki muru na jej podwórko, a przecież chce "czuć się bezpieczna na swoim podwórku." W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza tut. Sądu z dnia 25 listopada, sygn. akt II SA/Op 387/09, skarżąca została zwolniona od uiszczenia wpisu od skargi. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r., uczestnik postępowania – K. W., wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym, nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność poddanych sądowej kontroli aktów administracyjnych, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do ich wydania. Uwzględnienie zaś skargi na zaskarżony akt następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a). Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. W tym miejscu wskazać również trzeba, ze względu na wnioski zawarte w skardze, że z określonej w przepisie art. 1 § 2 przywołanej ustawy, kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, iż sądy te dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie praw i obowiązków. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje tym samym przejęciem sprawy administracyjnej i wydaniem końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, przez tut. Sąd. Funkcja tego Sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego dla H. i K. W. w N. przy ul. [...]. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Podstawą materialnoprawną wydanych decyzji, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia budowlanego, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wspomnieć też trzeba, że stosownie do treści przepisu art. 138 § 1 K.p.a., w związku z rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję o utrzymaniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w mocy - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy podzielił ustalenia i argumentację organu pierwszej instancji. Odnotować także należy, że postępowanie administracyjne przed ww. organami administracji architektoniczno-budowlanej zostało wszczęte na wniosek inwestorów z dnia 15 grudnia 2008 r., a zatem wniosek ten wyznaczył granice sprawy administracyjnej. Złożony wniosek inwestorów uruchomił wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w N. przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem B. Stąd organy orzekające, wniosek ten poddały ocenie wg obowiązującego stanu prawnego na dzień jego rozpatrzenia, czyli wydania zaskarżonych decyzji. Wspomnieć trzeba, że gdy wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i rozbudowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków, organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 K.p.a. lub art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 73/08, t. 1, LEX nr 516088). Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, określa bowiem zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania o pozwolenie na budowę, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami prawa, i to w zakresie ściśle określonym. Przywołany art. 35 ust. 3 przewiduje w razie stwierdzenia naruszeń określonych w ust. 1 tego przepisu, nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie, zaskarżone decyzje poprzedziło omawiane wyżej postanowienie z dnia 16 kwietnia 2009 r., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nałożony obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie został przez inwestorów zrealizowany. Zasygnalizować jedynie można, że obowiązek z ww. postanowienia odnosił się do uprawnienia projektanta (dot. roku uzyskania uprawnień) oraz zakresu wewnętrznej instalacji elektrycznej (wykonania schematów przez osobę uprawnioną wraz z jego oświadczeniem). W tym miejscu zaakcentować należy, że zgodnie z przyjętą konstrukcją przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno - budowlanej prowadzi postępowanie administracyjne z wniosku inwestora, zatem organ jest tym wnioskiem (jego treścią – żądaniem) związany, stąd orzeka także wyłącznie na wniosek. Orzekając merytorycznie, organ administracji architektoniczno - budowlanej może bowiem zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę (zgodnie z wnioskiem), lub też odmówić wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jeśli wniosek nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponieważ Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski stwierdził, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że wniosek inwestorów odpowiada wymaganiom art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, dlatego też zobligowany był przy merytorycznym rozpoznaniu tego wniosku, do pozytywnego jego załatwienia w formie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA z 7 sierpnia 2008 r., II SA/GL 417/08, LEX nr 518453). Wskazywane przez skarżącą okoliczności, że nie wyraża ona zgody na pozytywne załatwienie wniosku inwestorów oraz, że budowę może przeprowadzić sąsiad w innym miejscu (równolegle do ulicy), czy też kwestionowanie dokonanej akceptacji przez nadzór budowlany samowolnie wybudowanej ściany w budynku inwestorów, nie mogły stanowić przeszkody prawnej do wydania pozytywnej decyzji dla wnioskujących. Oba organy orzekające odniosły się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że inwestorzy wykonali samowolnie ścianę wewnątrz swojego budynku mieszkalnego. Organy wyjaśniły, że w związku z interwencją skarżącej, sprawa samowolnie wykonanej ściany była przedmiotem odrębnego postępowania i przed innymi organami. tj. nadzoru budowlanego. W wyniku powyższego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim decyzją ostateczną z dnia 2 grudnia 2008 r., wydaną na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą poprzedziło postanowienie z dnia 20 grudnia 2007 r., odmówił nałożenia na H. W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanej ściany działowej wewnątrz budynku mieszkalnego jednorodzinnego do sprawności technicznej. Tą decyzją Powiatowy Inspektor dokonał tzw. legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W związku z tym, zarzut skarżącej, że "Wojewodę nie obchodzi czy ta ściana jest postawiona zgodnie z warunkami postawionymi przez Ministra Infrastruktury", jest bezprzedmiotowy w tej sprawie, bowiem jak wyżej wskazano, tę kwestię rozpoznawał według właściwości organ nadzoru budowlanego. Raz jeszcze zaakcentować należy, że sprawy samowoli budowlanej nie należą do organu administracji architektoniczno – budowlanej, lecz jak już wspomniano, do organu nadzoru budowlanego (inspektora nadzoru budowlanego). Skoro złożony przez inwestorów wniosek z dnia 15 grudnia 2008 r. dotyczył przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, zatem organy orzekające w tej sprawie, zobowiązane były do jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową. Podkreślić należy, że oba organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo dokonały oceny wniosku, przeanalizowały i oceniły przedłożony projekt, z uwzględnieniem otrzymanych przez inwestorów pozytywnych opinii oraz wyrażonej postanowieniem zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Z akt administracyjnych bowiem wynika, że inwestorzy wraz z wnioskiem i projektem budowlanym przedłożyli także opisaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy, postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (..) oraz pozytywne opinie - Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Opolu i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu. Wobec spełnienia przez inwestorów wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, nie wskazuje by w sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego jak i procesowego, a które to naruszenia mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych przez skarżącą decyzji. W opisanym stanie faktycznym i prawnym, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie mógł wydać żadnej innej decyzji w przedmiocie złożonego przez inwestorów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązuje do udzielenia pozwolenia na budowę, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi A. H., a wobec tego oddalił skargę w myśl art. 151 P.p.s.a.