II SA/Op 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. W. (zwaną dalej "skarżącą"), jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: "organ", "OWINB") z dnia 2 lipca 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: "PINB") z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie nałożenia na J. K. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzjami z dnia 5 sierpnia 1983 r. o numerach: [...] i [...], Naczelnik Gminy [...] zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego typowego typ [...], na działce nr a w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia 17 września 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej: "Prawo budowlane", nałożył na E. i J. K. obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej ww. budynku mieszkalnego od strony działki nr b oraz przeniesienia przyłącza energetycznego napowietrznego na teren zobowiązanych w terminie do 30 grudnia 2009 r. Decyzją z dnia 7 stycznia 2011 r., znak [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 5 sierpnia 1983 r. zatwierdzającej J. K. plan realizacyjny dla ww. inwestycji. Podczas przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2011 r. oględzin z udziałem E. i J. K. i G. W. - właścicielki sąsiedniej nieruchomości, organ I instancji ustalił, że na działce nr a, na podstawie decyzji z dnia 5 sierpnia 1983 r., wybudowany został w latach 1983 - 1985 budynek mieszkalny jednorodzinny. Plan realizacyjny zakładał budowę budynku przy granicy z działką nr c, a faktycznie budynek wybudowany został wzdłuż granicy z działką nr b. Budynek jest podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, niemieszkalnym, posiada dach dwuspadowy, z kalenicą prostopadle do granicy z działką nr b. Długość ściany budynku będącej w granicy wynosi 9,50 m, szerokość działki nr a wynosi ok. 15,20 m, odległość budynku od działki nr c wynosi 4,43 m. Z "Protokołu wznowienia znaków granicznych" i "Szkicu polowego (katastralnego) nr 1" z dnia 2 lutego 2012 r., opracowanych przez geodetę uprawnionego, wynika, że budynek mieszkalny na działce nr a jest usytuowany w granicy z działką b. Decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., znak [...], Starosta [...] stwierdził, że decyzja z dnia 5 sierpnia 1983 r. została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy [...] z 5 sierpnia 1983 r., zatwierdzającą plan realizacyjny, której nieważność stwierdził Wojewoda Opolski decyzją z dnia 7 stycznia 2011 r. Organ wskazał, że decyzji nie można uchylić ze względu na upływ ponad 5 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r., nr [...], PIBN działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. OWINB decyzją z dnia 19 lutego 2014 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał w całości sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując organ I instancji do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż decyzją z 7 sierpnia 2013 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z 17 kwietnia 2013 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 5 sierpnia 1983 r. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia14 kwietnia 2014 r., nr [...], PINB ponownie odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] do stanu zgodnego z prawem. Badając kwestię wykonania budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem organ powiatowy wskazał, że decyzją z dnia 5 sierpnia 1983 r. Naczelnik Gminy [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego typowego [...]. Budynek ten, jako typowy, był budynkiem z dachem płaskim, natomiast w pkt 2 lit. b określone zostały zasady zmian dotyczących nachylenia połaci dachowych i więźby dachowej, które to zmiany zostały zatwierdzone przez Naczelnika Gminy [...]. Organ powiatowy zaznaczył, że przedmiotowy obiekt przylega do granicy działki na długości 9,50 m, natomiast według projektu powinno być 9,51 m; jego długość wynosi 10,77 m, natomiast według projektu powinna wynosić 10,80 m. Powyższe, zdaniem organu świadczy o tym, że budynek został wykonany zgodnie z projektem. Jednocześnie organ stwierdził, że ze względu na wykonanie budynku zgodnie z projektem brak jest robót, których wykonanie należałoby nakazać. Wskazał, że umiejscowienie budynku zostało zmienione, jednakże obecnie obowiązujące przepisy nie sprzeciwiają się temu, aby budynek stał w zmienionej lokalizacji. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, OWINB decyzją z dnia 16 września 2014 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na E. i J. K. obowiązek: - usunięcia elementu dachu wystającego ponad lico muru oraz wyprowadzenia ściany szczytowej w granicy z działką nr b na wysokość minimum 30 cm ponad połać dachu z zastosowaniem materiałów niepalnych; - wydłużenia i skierowania rur spustowych na teren działki nr a, - przeniesienia przyłącza energetycznego napowietrznego znajdującego się na ścianie szczytowej budynku na teren działki nr a, tak aby nie wychodziło na działkę nr b; - usunięcia ryzalitu pozornego wysuniętego naprzód na ścianie, graniczącej z działką nr b. W ocenie organu odwoławczego, samo posadowienie budynku mieszkalnego w granicy działki nie może przesądzać o braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i bezwzględnie nie obliguje organów do nakazania rozbiórki takiego budynku. Ustalając zgodność z prawem lokalizacji budynku organ przywołał treść § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Organ zauważył, że zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi wyjątek od zasady wyrażonej § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia i wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których taką lokalizację należy zaakceptować. Możliwość taka istnieje w sytuacji ustalenia, że plan miejscowy nie zabraniał lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach działek w dacie podejmowania decyzji przez właściwy organ. Obowiązujący na terenie gminy plan miejscowy – przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – nie zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działki. Przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W przepisie § 9 ust. 3 ww. uchwały Rady Gminy wskazuje się zaś, iż utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę G. W. na decyzję z 16 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że organ prawidłowo zastosował tryb naprawczy przewidziany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, skoro należący do inwestorów budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, wymagana w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "zgodność z prawem" oznacza nie tylko zgodność z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz również zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na ogólną regułę nakazującą organom administracji publicznej uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania Sąd stwierdził, że oceniając zgodność z prawem wybudowanego budynku organy zobowiązane były stosować zarówno aktualnie obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych, jak i prawa miejscowego, w tym obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bowiem, że budynek musi zostać zalegalizowany poprzez wydanie przez organ decyzji opartej na przepisach art. 51 ustawy Prawo budowlane, która w istocie zastępuje pozwolenie na budowę. Dalej stwierdzono, że usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia, ale także obowiązek wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to zatem uwzględnienie zarówno istniejącej zabudowy, jak również możliwości zabudowy działek w przyszłości. Doprowadzenie spornego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem pozwoli, zdaniem Sądu, właścicielowi sąsiedniej działki na prawidłowe z niej korzystanie. W razie zaś konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, w przypadku naruszenia prawa własności każda strona może dochodzić swoich praw na drodze cywilnej. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nakładania na właścicieli obiektu obowiązków w takim zakresie, w jakim wnosiła skarżąca, tj. poprzez odsunięcie budynku od granicy jej działki. W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącą zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: 1) naruszeniu § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny, czy poza spełnieniem formalnych przesłanek odstępstwa od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające takie odstępstwo, w szczególności z uwzględnieniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego tym samym samowolę budowlaną - a tym samym przeprowadzenie postępowania naprawczego weryfikując jedynie zgodność usytuowania obiektu z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi, co nastąpiło na skutek błędnej, zawężającej wykładni ww. przepisów co do zakresu postępowania legalizacyjnego w przypadku usytuowania budynku bez zachowania odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia; 2) naruszeniu art. 36a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego – poprzez pominięcie ustalenia, że w sytuacji, gdy budowa budynku mieszkalnego była sprzeczna nie tylko z przepisami wówczas obowiązującymi, określającymi warunki usytuowania budynków, ale stała w sprzeczności z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 5 sierpnia 1983 r., gdyż zmieniała usytuowanie budynku w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego – co stanowiło istotne odstępstwo od projektu budowlanego, a zatem procedura naprawcza powinna być przeprowadzona zgodnie z procedurą określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; 3) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez legalizację obiektu w dotychczasowej lokalizacji, którego nieuprawnione usytuowanie na granicy działki budowlanej narusza uzasadniony interes skarżącej – właścicielki działki sąsiedniej, uniemożliwiając swobodną zabudowę tej działki i w tym samym stanowi to naruszenie prawa swobodnej zabudowy własnej działki – na skutek błędnej wykładni pojęcia uzasadnionych interesów osoby trzeciej i kryteriów wyważania wzajemnych interesów stron – także poprzez niezastosowanie art. 140 i art. 144 K.c., które nakazują powstrzymywanie się przez właściciela działki od działań, które zakłócałby korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad miarę; 4) naruszenie art. 2 ust. 1 i § 12 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 planu miejscowego – uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2013 r., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której z brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia w sposób wyraźny wynika, że hipotezą obejmuje on jedynie sytuowanie budynku, a zatem nie dotyczy ewentualnej legalizacji budynków już usytuowanych, jak również poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepisy rozporządzenia należy stosować do budynków wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie; 5) naruszenie § 2 ust. 1 i § 12 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 i 4 planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), gdyż treść § 9 ust. 3 planu miejscowego wykracza poza zakres wskazany w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Skarżąca podniosła także zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. przez pominięcie zarzutu niedopuszczalności stosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia do budynków istniejących, niedokonanie przez organy oceny co do oddziaływania zabudowy przebiegającej w granicy działki z działką sąsiednią, w szczególności pod kątem oceny, czy zabudowa ta nie uniemożliwia prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej – przy uwzględnieniu jej kształtu i szerokości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1199/15, uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzje organów administracyjnych zapadłe w obu instancjach. W uzasadnieniu za zasadny uznał jedynie zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do nieprawidłowego zaaprobowania przez Sąd I instancji przyjętego przez organy trybu legalizacji spornego budynku, dotyczący naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane na skutek jego niezastosowania oraz objęcia rozstrzygnięcia reżimem z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. NSA wywiódł, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Artykuł 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, w ocenie NSA, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 Prawa budowlanego. Skoro regulacja art. 51 ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny, opracowany z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. NSA przypomniał, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budziło wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, jaką stanowi również powstały w niniejszej sprawie spór interpretacyjny, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Taka sytuacja oznacza zaś, że po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, możliwe jest dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanych robót budowlanych. Odnosząc się do realiów sprawy NSA stwierdził, że budowa spornego budynku mieszkalnego na działce nr a stała w sprzeczności z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 5 sierpnia 1983 r., gdyż zmieniała usytuowanie budynku w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego. Przy dokonanej przez Sąd I instancji ocenie prawidłowości postępowania naprawczego nie nadano właściwego znaczenia szczególnej sytuacji budynku, którego to postępowania dotyczyło. W sprawie pozostaje niesporne, że budynek mieszkalny jednorodzinny w stosunku do którego prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wbrew treści pozwolenia na budowę, wybudowany został na przeciwległej granicy działki, tj. na granicy z działką nr b, zamiast, jak przyjęto w planie realizacyjnym, na granicy z działką c. Skarżący trafnie podnoszą, że stanowiło to istotne odstępstwo od planu realizacyjnego, co wymagało rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie zastosowano właściwy tryb procedury naprawczej. W ocenie NSA, niezbędne stało się rozważenie możliwości zalegalizowania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor powinien bowiem dysponować kompletną dokumentacją techniczną, która w świetle art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest niezbędna do późniejszej eksploatacji obiektu, zaś nałożenie na inwestora dodatkowo obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest również możliwe w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. NSA pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieusprawiedliwione. W szczególności przyjął, że wybudowany w latach 1983 – 1985 budynek mieszkalny powinien zostać poddany ocenie zgodności z prawem obecnie obowiązującym, w tym z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy oraz Sąd odniosły się do kwestii wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, uwzględniając zarówno istniejącą zabudowę, jak również możliwość zabudowy działek w przyszłości. Za nieznajdujący oparcia w przepisach prawa budowlanego normujących zasady postępowania naprawczego i legalizacyjnego, NSA uznał pogląd strony, iż realizacja inwestycji z naruszeniem zasad określonych w projekcie budowlanym, a więc w sposób zawiniony przez inwestora, bezwzględnie wyłącza możliwość legalizacji budynku będącego przedmiotem postępowania, zgodnie z jego obecnym usytuowaniem. Tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie, czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, w związku ze zmianą granic Miasta [...], w wyniku której działka, na której posadowiono budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, weszła w obszar Miasta [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim pismem z dnia 31 marca 2017 r. przekazał sprawę do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu. Organ I instancji w dniu 15 maja 2017 r. i w dniu 15 lutego 2018 r. przeprowadził ponowne oględziny budynku, dopuścił dowód z opinii geodezyjnej na okoliczność usytuowania budynku na działce nr a i względem działki nr b należącej do skarżącej oraz dowód z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (po upływie czasu na przedłożenie takiej opinii przez inwestora J. K.) na okoliczność spełniania przez budynek wymogów wynikających z przepisów przeciwpożarowych. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr [...], PINB w Opolu nałożył na J. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi w terminie do 30 września 2018 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wprowadzone w trakcie budowy zmiany parametrów technicznych oraz posadowienia budynku oraz – w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem – nakazał inwestorowi: - wykonanie przedłużenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ściana szczytowa budynku mieszkalnego w granicy z działką niezabudowaną nr b) na całej jej wysokości, poza lico ściany zewnętrznej, co najmniej o 0,3 m w stronę ulicy [...]; - wykonanie wypełnienia otworów znajdujących się w ścianie od strony budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr c, materiałem przepuszczającym światło o klasie odporności ogniowej E 30. W uzasadnieniu organ podniósł, że sporny budynek mieści się w całości na należącej do inwestora działce nr a (wskazane w opinii geodezyjnej naruszenie granic o 2 do 5 cm mieści się w granicy tolerancji), od granicy działki nr c w odległości 4,44 m, w ścianie szczytowej od strony działki nr b otwory okienne zostały zamurowane, natomiast w ścianie od strony działki nr c znajdują się dwa otwory okienne. Dalej organ powołał się na ustalenia opinii biegłego z zakresu pożarnictwa i podniósł, że nałożone obowiązki spowodują doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Natomiast sporządzenie projektu zamiennego przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami gwarantuje, że wprowadzone odstępstwa podlegać będą weryfikacji ze strony projektanta pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dalsze czynności wynikające z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego podejmowane będą po przedstawieniu projektu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, która zarzuciła m.in. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia na skutek pominięcia faktu naruszenia przez sporny budynek wraz z balkonem granic jej działki oraz nierozważenie jej interesu wynikającego z prawa własności działki sąsiedniej, zaskarżoną decyzją OWINB utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz przyjął, że PINB w Opolu prawidłowo zastosował procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która w rozpoznawanej sprawie winna mieć zastosowanie. W szczególności podkreślił, że doprowadzenie do stanu zgodnego prawem polegać może także na nałożeniu na stronę obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a w toku dalszego postępowania organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania kolejnych decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Podniósł też, że obecnie na spornym terenie nie obowiązuje żaden plan miejscowy, zaś znowelizowane przepisy rozporządzenia dopuszczają budowę budynku w odległości 4 m od granicy działki w przypadku ściany zwróconej oknami i drzwiami w stronę tej granicy, a w przypadku ściany bez okien i drzwi – 3 m od granicy. Natomiast z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia nadal wynika, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę budynku bez okna bezpośrednio przy granicy działki budowlanej w przypadku, gdy – tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – działka ma szerokość mniejszą niż 16 m. Kwestia wkroczenia spornego budynku na działkę skarżącej będzie przedmiotem rozpatrzenia organu I instancji na etapie rozpatrywania możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego. W skardze zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nakazane przez organ I instancji roboty budowlane są wystarczające do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodności z prawem, naruszenie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia przez pominięcie, że balkon w budynku znajduje się w odległości mniejszej niż dopuszczalna tym przepisem, naruszenie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez pominięcie, że zarówno ściana budynku jak i balkon naruszają granicę działki skarżącej, naruszenie § 12 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego na skutek niewyjaśnienia, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające możliwość odstępstwa od treści zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym faktu, że następstwem odstępstwa była budowa przy tej samej granicy budynku gospodarczo-garażowego. Ponadto autor skargi zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 K.c. na skutek dopuszczenia do lokalizacji budynku w granicy, co uniemożliwia skarżącej zabudowę własnej działki, a także art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 2 w zw. z art. 140 K.p.a. na skutek wadliwego zebrania materiału dowodowego oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii posadowienia balkonu w odległości mniejszej niż dopuszczają to przepisy rozporządzenia, a w takim wypadku zastosowanie mieć będzie § 12 ust. 6 rozporządzenia, tym bardziej, że balkon wkracza w granicę nieruchomości skarżącej na głębokość 11 cm. Ponadto organ odwoławczy nie wydał żadnego nakazu w związku przekroczeniem tej granicy. Nie uzasadnił też okoliczności uzasadniających sankcjonowanie odstępstwa od zatwierdzonego projektu, a w szczególności nie wziął pod uwagę interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącej, takich okoliczności nie ma, a ograniczenie jej w prawie zabudowy własnej działki na skutek wybudowania obok spornego obiektu także budynku gospodarczego narusza konstytucyjną (art. 32 Konstytucji RP) zasadę równości wszystkich wobec prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie został wydany ani z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ani z naruszeniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w opisanym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. uchylił wyrok tut. Sądu oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu I instancji. Z tego względu kontrola sądowa w niniejszej sprawie odbywa się aktualnie w warunkach określonych w art. 153 i art. 170 P.p.s.a., z tym, że wobec uchylenia wyroku Sądu I instancji, przesądzające znaczenie będzie miał wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1199/15 oraz zalecenia z tego wyroku wynikające. Wskazać w związku z tym należy, że przepis art. 153 P.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z kolei art. 170 P.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie oceną prawną nie dotyczy jednak przypadku, gdy nastąpiła zmiana przepisów prawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 oraz z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej we wzmiankowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo częściowej zmiany stanu prawnego w wyniku zmiany granic Miasta [...] i Gminy [...] (§ 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy – Dz. U. z 2016 r., poz. 1134). Ze względu na to, że w wyniku zmiany granic utracił moc plan miejscowy uchwalony przez Radę Gminy [...] dla terenu obejmującego cały sporny obszar (działki nr b i a), a równocześnie nie został uchwalony przez Radę Miasta [...] dla tych terenów nowy plan miejscowy, straciły aktualność a tym samym także moc wiążącą jedynie te zalecenia NSA wynikające z uzasadnienia wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., które odnosiły się do konieczności oceny spornego budynku z punktu widzenia przepisów planu miejscowego. Oznacza to, że rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd w pozostałym zakresie był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w wyroku tym NSA w sposób jednoznaczny wskazał, że w przypadku oceny spornej samowoli budowlanej dopuszczalne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego i to bez względu na stopień winy sprawców samowoli oraz jej zakres. W ocenie NSA "po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny decyzją Starosty [...] z dnia 29 czerwca 2012 r., niezbędne stało się rozważenie możliwości zalegalizowania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor powinien bowiem dysponować kompletną dokumentacją techniczną, która w świetle art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest niezbędna do późniejszej eksploatacji obiektu, zaś nałożenie na inwestora dodatkowo obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest również możliwe w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zobligowane zostały w sposób wiążący do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i z obowiązku tego w pełni – na obecnym etapie – się wywiązały. Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu, istotnym elementem przewidzianej w nim procedury jest nałożenie na stronę obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Już w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2/10 – zam. w CBOSA, zwrócono uwagę na odmienności wynikające z przyjętego sposobu legalizacji, wyróżniające tryb z art. 51 ust. 1 i 2 od trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazano, że decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Na uwagę zasługuje regulacja art. 40 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stosownie do której decyzję o wznowieniu robót budowlanych (art. 51 ust. 4) przenosi się, tak jak decyzję o pozwoleniu na budowę, po przedłożeniu przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2, a więc oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane. Podobnie jak w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę, czy też legalizację samowoli budowlanej, której dotyczy art. 48 i 49b, oświadczenie to jest dowodem w sprawie i powinno być dołączone przez inwestora do dokumentacji budowlanej, przy czym uregulowania art. 48 ust. 3 pkt 2 i 49 b ust. 2 pkt 1 jednoznacznie wskazują na to, że organ nakłada postanowieniem obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, zaś w przypadkach, w których brak jest jednoznacznego wskazania w ustawie, że obowiązek ten nakłada się postanowieniem, niezłożenie wymaganego prawem oświadczenia wraz z dokumentacją budowlaną, stanowi brak formalny, który podlega usunięciu również postanowieniem, tyle że wzywającym do usunięcia braku formalnego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że nałożenie na inwestora (sprawcę samowoli) obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest wstępnym etapem procedury legalizacyjnej, mającym w istocie charakter dowodowy, z tym, że niespełnienie tego obowiązku pociąga za sobą określone skutki materialnoprawne, wynikające z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1422/18, sentencja zam. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "wykonanie przez inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do przedstawienia projektu zamiennego (...). Projekt zamienny, nawet jeżeli w znacznej części powieli dokumentację z wcześniejszego projektu (co jest oczywiste skoro obecny kształt obiektu jest wynikiem uchylonego pozwolenia na budowę) to będzie musiał odpowiadać zarówno przepisom techniczno-budowlanym, jak i przepisom z zakresu planowania przestrzennego obowiązującym w chwili załatwienia sprawy (...). Również obawy skarżących, że dojdzie do legalizacji robót w obecnym kształcie są przedwczesne. Decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wywołuje takiego skutku, gdyż nie kończy postępowania naprawczego." Stąd za przedwczesne i nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia przez organy administracyjne kwestii związanych z naruszeniem przez inwestora odległości wymaganych przepisem § 12 rozporządzenia przez określone części budynku (balkon), przekroczenia granic działki sąsiedniej nr b przez sam budynek, czy też niewyważenia usprawiedliwionego interesu skarżącej w odniesieniu do posadowienia budynku bezpośrednio w granicy jej działki. Co do tego ostatniego zarzutu oraz powiązanego z nim zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, odnoszących się do ochrony prawa własności, wypowiedział się pośrednio Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku o sygn. akt II OSK 1199/15, przesądzając, że wybudowany w latach 1983-85 budynek mieszkalny powinien zostać poddany ocenie zgodności z prawem obecnie obowiązującym, a w szczególności z obowiązującymi obecnie przepisami techniczno-budowlanymi. Kwestia naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego może stanowić przedmiot badania dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Przy tym z reguły w sytuacji, gdy przepisy prawa dopuszczają określoną lokalizację budynku (w tym wypadku w granicy z działką sąsiednią), to na właścicielu tej działki ciążyć będzie obowiązek ścisłego a nie ogólnikowego wykazania, że w tej konkretnej sprawie i w okolicznościach z nią związanych jego uzasadniony interes został naruszony w stopniu uniemożliwiającym, z wyważeniem interesu inwestora, legalizację spornej samowoli. Za chybiony należało uznać też zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż zarzut ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z wiążącym stanowiskiem NSA o braku podstaw do stosowania tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy i o konieczności stosowania trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 2 lipca 2018 r. nie doszło też do naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 2 K.p.a. na skutek nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, gdyż zarzuty te – jak już wyżej wspomniano – były przedwczesne i nie odnosiły się do meritum decyzji nakładającej określone obowiązki dokumentacyjne. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, że decyzja organu I instancji, następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy nakłada na inwestorów obok obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, także obowiązek wykonania określonych robót budowlanych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W świetle wskazywanej wyżej kolejności podejmowania czynności przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożenie takich obowiązków może być uznane za przedwczesne, ale skoro ich wykonanie związane jest z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, wynika z prawidłowej i niekwestionowanej opinii biegłego ds. pożarnictwa i nie jest związane z posadowieniem budynku w określonej lokalizacji względem należącej do skarżącej działki nr b (konieczność wykonania tych robót wynikała z odległości od budynku posadowionego na działce nr c oraz z konieczności wykonania ścianki zabezpieczenia przeciwpożarowego do strony działki nr b, ale na działce nr a należącej do inwestorów), to ewentualne naruszenie przepisów w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto należało zauważyć, że obowiązek wykonania tych czynności nie był kwestionowany przez adresatów, do których został on skierowany. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jakąkolwiek wadliwością prawną nakazującą jej uchylenie, zatem zgodnie z art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak na wstępie.