II SA/Op 414/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. S. H. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego na zadłużenia i opłaty bieżące wskazując, że kryterium dochodowe dla jej rodziny wynosi 1404 zł, gdyż jej syn D. od listopada 2009 r. wyłączony został ze wspólnego gospodarstwa domowego. Podała, że nigdzie nie pracuje, a na dochód jej rodziny, w łącznej kwocie 679,19 zł składają się: dodatek mieszkaniowy w kwocie 232,19 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 367 zł oraz alimenty w kwocie 80 zł. Koszty czynszu, gazu i energii przewyższają przy tym osiągany dochód. Działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie odmówił przyznania S. H. zasiłku celowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1, 3, 9, art. 11, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu organ powołał regulację art. 39 ustawy, wskazując przy tym na warunkujące przyznanie świadczenia kryterium dochodowe, ustalone w art. 8 tej ustawy. Organ określił, że dla rodziny skarżącej kryterium to wynosi 1404 zł. Odnosząc się do ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego, organ wskazał, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z trójką dziećmi. Pozostaje w związku małżeńskim z P. H., zamieszkałym pod tym samym adresem co strona, który prowadzi jednak odrębne gospodarstwo domowe. Dalej organ podniósł, że z dniem 16 lipca 2009 r., strona utraciła status poszukującej pracy z powodu nie zgłoszenia się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie. Na dochód rodziny strony składa się: zasiłek rodzinny w kwocie 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1945, 53 zł. Ustalając dochód z gospodarstwa, organ obliczył, że dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, którego właścicielką jest strona, przyjąć należy powierzchnię 9,3987 ha przeliczeniowego. Określił też, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy, dla 1 ha przeliczeniowego przyjmuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy też działalność rolniczą prowadzi inna osoba, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Dalej, w oparciu o art. 2 ustawy, organ stwierdził, że właściciel gospodarstwa rolnego może wykorzystać swoje uprawnienia i możliwości, które wynikają z faktu posiadania tytuł własności. Z tego też powodu organ uznał, że skoro strona jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają stałej opieki, a stanowiące przedmiot jej własności gospodarstwo znajduje się w odległości około 6 km od miejscowości w której mieszka, ma możliwość jego prowadzenia, zwłaszcza że na podstawie pisma z KRUS ustalono, że nie złożyła wniosku o przyznanie jej emerytury rolniczej. Organ wskazał, że strona zawarła umowę dzierżawy gospodarstwa na okres 10 lat, przy czym jego zabudowana część o powierzchni 0,2550 ha pozostała w użytkowaniu strony, a w umowie nie określono kwoty za dzierżawę. Dalej, odnosząc się do przesłanki przyznania świadczenia w postaci spełnienia kryterium dochodowego organ stwierdził, że łączny dochód strony wynosił 2624,72 zł i przekroczył ustawowe kryterium o 1220,72 zł co powoduje, że strona nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego. Wskazując na wydatki z tytułu ponoszonych opłat mieszkaniowych, wyliczone w łącznej kwocie 566,74 zł organ wyjaśnił, że rozważano także możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono jednak, że sytuacja w jakiej znajduje się rodzina wnioskodawczyni nie stanowi sytuacji szczególnie trudnej, a to z uwagi na brak wystąpienia niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, powodujących konieczność znacznego zwiększenia wydatków na zakup leków lub leczenie, bądź innej jeszcze przesłanki. Organ podniósł też, że stronie, jak i jej synowi D., zaproponowano podpisanie kontraktu socjalnego, w którym jako jego cel w odniesieniu do S. H. określono wystąpienie do sądu z wnioskiem o podwyższenie alimentów na trójkę uczących się dzieci. Wnioskodawczyni odmówiła jednak jego podpisania. Powołując art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy organ wyjaśnił, że osoby występujące o pomoc społeczną winny być aktywnie zaangażowane w wychodzenie ze swej trudnej sytuacji. Wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że mąż strony nabył w dniu 17 lipca 2008 r. samochód marki [...], którego cena waha się w granicach od 17 000 zł do 27 000 zł, a ponadto jest właścicielem nieruchomości położonej w K. o powierzchni 17,2600 ha. W świetle zaś tych okoliczności, obrazujących sytuację majątkową męża strony, jako niezrozumiałe organ wskazał niepodejmowanie przez nią działań zmierzających do podwyższenia alimentów. W oparciu o orzeczenie sądowe wywiódł, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień. Pomoc społeczna przysługuje bowiem w razie: wystąpienia trudnej sytuacji życiowej oraz niemożliwości samodzielnego jej przezwyciężenia, przy czym udzielana jest w ostateczności, po wyczerpaniu przez stronę własnych uprawnień, środków, zasobów i możliwości. Na zakończenie organ dodatkowo wskazał też, że w miesiącu listopadzie 2009 r. do organy wpłynęło 738 podań o pomoc, a w grudniu (do dnia 22 grudnia) 618. Na zasiłki celowe ośrodek miesięcznie przeznacza kwotę 70833 zł, wobec czego przeciętny zasiłek dla rodziny wynosi 110 zł, a dla osoby samotnej 60 zł. W odwołaniu od decyzji, S. H. zakwestionowała stanowisko organu dotyczące uwzględnienia w dochodzie jej rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego. Wskazała, że wydzierżawienie przez nią gospodarstwa oznacza zaprzestanie jego prowadzenia, co nastąpiło z uwagi na prawo jej męża do renty. Podała również, że pozostaje bez pracy i nie radzi sobie ze spłatą długów, a pomimo podpisania kontraktu socjalnego przez jej syna D., świadczenie nie zostało przyznane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł. Wskazał też na pojęcie dochodu, które zdefiniowane zostało w art. 8 ust. 3 ustawy, jak również powołał treść art. 8 ust. 4 tej ustawy, określającego rodzaje świadczeń niepodlegające wliczeniu do dochodu oraz art. 8 ust. 10 ustawy. W oparciu o regulację art. 8 ust. 9 ustawy wyjaśnił, że przepis ten określa ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego osoby, która prowadzi gospodarstwo, albo ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania, przy czym zgodnie z rozporządzeniem wysokość dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł. Odnosząc się do regulacji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczącej przyznania zasiłku celowego wyjaśnił, że hipoteza tych przepisów stanowi sytuację odpowiadającą treści art. 2 ust. 1 ustawy. Pod tym zaś kątem, rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego, organ ocenia prawo, bądź też brak prawa do zasiłku celowego. Odnosząc się do sytuacji strony organ stwierdził, że spełnia ona warunek przyznania zasiłku celowego, jakim jest niezbędna potrzeba bytowa, bowiem potrzebą taką jest zapewnie rodzinie bieżącego utrzymania. Jednocześnie jednak wskazał, że kryterium dochodowe rodziny skarżącej, liczącej 4 osoby, gdyż jej mąż i syn D. nie są jej członkami w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, wynosi 1404 zł (4 x 351 zł). Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ powołał okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ujawnione w decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał także na fakt, iż troje dzieci wnioskodawczyni uczy się, a wnioskodawczyni wraz z nimi zamieszkuje w lokalu spółdzielczym, do którego posiada prawo własnościowe i z tytułu jego użytkowania ponosi wydatki w łącznej kwocie 566,74 zł. Organ odwoławczy uznał za prawidłowy sposób wyliczenia dochodu rodziny strony, który został przedstawiony przez organ pierwszej instancji i uznał, że dochód ten w listopadzie 2009 r. przekroczył kwotę kryterium dochodowego rodziny o 1220,72 zł. Stwierdził, że wbrew stanowisku strony, brak jest podstaw do pominięcia, przy obliczaniu jej dochodu, dochodu z gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił w tym zakresie, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie uzależniają uwzględnienia dochodu z gospodarstwa rolnego od sposobu faktycznego wykorzystania gospodarstwa. Dla organu w tym względzie wiążący jest sam fakt posiadania prawa do gruntów. Raz jeszcze organ przypomniał, że strona jest osobą w wieku produkcyjnym, nie jest osobą niepełnosprawną, jak również nie choruje na schorzenia, które uniemożliwiałyby jej prowadzenie gospodarstwa rolnego. Ponadto, przeszkody w prowadzeniu gospodarstwa nie stanowi jej sytuacja rodzinna, jak również nie złożyła ona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniosku o przyznanie emerytury rolniczej. Powołując przepis art. 41 ustawy, Kolegium uznało ponadto, że w odniesieniu do wnioskodawczyni nie zaistniały również przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego. W tej kwestii organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszoinstancyjne, że sytuacja strony nie jest sytuacją szczególną i wyjątkową, gdyż jest ona osobą w wieku produkcyjnym, nie jest niepełnosprawna, ani też przewlekle nie choruje, jej dzieci nie są dotknięte chorobą lub niepełnosprawnością, a jej rodziny nie dotknęły inne obiektywne zdarzenia mające wpływ na sytuację bytową. Zauważył, że trudno też uznać, aby strona aktywnie poszukiwała pracy, skoro z własnej winy utraciła status osoby poszukującej pracy. Nie można także przyjąć, że znajduje się w pilnej i nadzwyczajnej potrzebie, co potwierdza brak aktywności w pokonywaniu trudności życiowych poprzez wykorzystanie własnych uprawnień, zasobów i możliwości oraz odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. W oparciu o regulacje ustawowe z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy, organ wyjaśnił, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela w obowiązku utrzymania się, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego uprawnia z kolei organ do powstrzymania się od udzielenia pomocy. Jedną z form aktywności jest natomiast podpisaniu kontraktu socjalnego, zdefiniowanego w art. 6 pkt 6 ustawy, który służy określeniu sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów związanych z trudną sytuacją życiową. Odnosząc się w tej kwestii do postawy wnioskodawczyni organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 11 ust. 2 ustawy również odmowa podpisania przez stronę kontraktu socjalnego stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. H. zakwestionowała wliczenie do dochodu jej rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego i wskazała, że art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadza zakaz prowadzenia gospodarstwa w przypadku renty rolniczej. Podniosła, że wcześniej otrzymywała pomoc społeczną, z której to przez 17 lat zaspokajane były niezbędne bieżące potrzeby bytowe jej rodziny i pomimo, iż przepisy nie uległy zmianie, obecnie organy od kwietnia – maja 2008 r., odmawiają jej przyznania świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W odniesieniu do twierdzenia skarżącej, że przez 17 lat potrzeby jej rodziny zaspokajane były z pomocy społecznej organ uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Odnosząc się do ustawowych celów pomocy społecznej Kolegium wyjaśniło, że zadaniem organów pomocy społecznej jest jedynie wspomaganie w działaniach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zagwarantowanie źródła utrzymania, jak również organy nie są obowiązane do zaspokajania wszystkich potrzeb. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd administracyjny nie jest też tym samym uprawniony do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w postaci wydania orzeczenia zmieniającego kontrolowaną decyzję. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna odpowiadają przepisom prawa. Podstawę prawną działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Podkreślić przyjdzie, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na gruncie powołanej regulacji zauważyć należy, że okoliczności, określone w ust. 2, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie jednak w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. O ile bowiem rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wprawdzie w przypadku, gdy kryterium dochodowe zostanie spełnione, dokonując interpretacji i oceny w zakresie "niezbędnej potrzeby bytowej", może odmówić przyznania zasiłku celowego, niemniej jednak z uwagi na regulację art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego, gdy ustawowo określone kryterium dochodowe zostanie przekroczone. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055 - zwanego dalej rozporządzeniem), obowiązującego od dnia 1 października 2009 r., kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. W niniejszej sprawie, z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z trójką swoich dzieci. Uznać zatem na gruncie niniejszej sprawy należało, że wspólnie z nimi tworzy rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, w tym również do przyznania zasiłku celowego, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Stosownie do tego, organy obu instancji prawidłowo wyliczyły, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 1404 zł (4 osoby × 351zł). W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły również, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, skarżąca uzyskała dochód w wysokości 2624,72 zł. Słusznie też na tej podstawie uznały, że przekracza on określone dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe o kwotę 1220,72 zł. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej precyzyjnie określa, w jaki sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8 ustawy. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Jednocześnie też, ustalając w art. 8 ust. 10 ustawy, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł, przyjął w art. 8 ust. 9 ustawy, w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Przywołane uregulowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadniają stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, przyjmując że składają się na niego: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty na dzieci w kwocie 80 zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącej w wysokości 1945,53 zł. Wskazane składniki nie należą do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy, niepodlegających wliczeniu do dochodu. Z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika natomiast, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. Doliczyć do nich należy zatem również dochody z ha przeliczeniowych. W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Idąc dalej przyjąć też należy, że przepis ten, dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej, przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesadzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć należy, że przedstawiony powyżej pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także w orzeczeniach wydanych na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez S. H. od wyroków tut. Sądu, wydawanych w przedmiocie zasiłków z pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1327/10, sygn. akt I OSK 1328/10 oraz sygn. akt I OSK 1329/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie rozpoznanych spraw Sąd drugiej instancji wywiódł, że niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na podatnika, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy). Jak wynika z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie, skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, stanowiącej 9,3987 ha przeliczeniowych. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 9 ustawy, organy prawidłowo przyjęły, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód, którego ryczałtowo ustalona wysokość wynosi 1945,53 zł (9,3987 ha × 207 zł). Z tego względu, za pozbawioną wpływu na dokonaną w tym zakresie ocenę należało uznać podnoszoną przez skarżącą okoliczność oddania gospodarstwa w bezpłatną, wieloletnią dzierżawę. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Dodatkowo już tylko zauważyć można, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wskazać ponadto przyjdzie, że w świetle przedstawionego poglądu, dokonanej przez Sąd oceny, co do prawidłowości doliczenia do dochodu rodziny skarżącej dochodu z gospodarstwa rolnego, regulacja art. 28 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) na którą powołuje się skarżąca nie ma decydującego znaczenia w sprawie. Dotyczy ona wszak zawieszalności wypłaty świadczeń z rolniczego ubezpieczenia społecznego. Ponadto mowa w niej o umowie dzierżawy zawieranej wyłącznie przez emeryta lub rencistę i tylko co do tych podmiotów, w świetle tej regulacji, można mówić o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, skarżąca nie uzyskała prawa do renty ani do emerytury. Tym samym nie można przyjąć, że należy ona do kręgu osób, w odniesieniu do których, na gruncie art. 28 ust. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy można mówić o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Skoro bowiem skarżąca nie posiada prawa do renty, ani do emerytury przepis art. 28 ust. 4 pkt 1 wskazanej ustawy nie znajduje do niej zastosowania. Z tego też powodu zbędne stają się wszelkie rozważania co do wpływu, okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w świetle powołanej regulacji, na ustalenie dochodu dla potrzeb pomocy społecznej i doliczenie do niego dochodu z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę. Podsumowując dotychczasowe rozważania, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego, gdyż dochód jej rodziny wynoszący 2624,72 zł, przekroczył kryterium dochodowe rodziny odpowiadające kwocie 1404 zł, o kwotę 1220,72 zł. Jak wskazano już wyżej, kryterium dochodowe jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia tego rodzaju, co oznacza, że jej niespełnienie pozbawia organ możliwości przyznania zasiłku celowego, nawet jeżeli wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z uwagi na ujawnione okoliczności, prawidłowo też odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Ze względu na fakt, że wysokość dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej nie pozwalała na objęcie jej omawianą powyżej formą pomocy, słusznie przy tym organy rozpoznały jej wniosek także na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Odnosząc się do formy pomocy uregulowanej w art. 41 ust. 1 ustawy, podkreślić przyjdzie, że rozstrzygnięcie w tym zakresie, podobnie jak w przypadku zasiłku celowego, zapada w ramach uznania administracyjnego, przy czym inaczej niż w przypadku zasiłku celowego jej przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Nie oznacza to jednak dowolności organu i przyznawania świadczenia w każdym przypadku, gdy dana osoba czy rodzina znajdzie się w trudnej sytuacji życiowej, czy wymaga zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Specjalny zasiłek celowy może być bowiem przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co wymaga zaistnienia nietypowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, właśnie pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku", przez który rozumieć należy zdarzenia występujące okazjonalnie. W zakresie dokonywanej oceny organ winien przy tym mieć na uwadze także cele i zadania pomocy społecznej. W tym miejscu należy dostrzec, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się natomiast do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Rozważając zatem kwestię prawidłowości odmowy przyznania skarżącej pomocy społecznej na podany przez nią cel, określony jako "zadłużenie i opłaty bieżace", w świetle powołanych już wcześniej zasad pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy wskazać przede wszystkim przyjdzie, że z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Podkreślić przy tym trzeba, że na mocy art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania. Mając na względzie powyższe uwagi, w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa, również w zakresie, w jakim stwierdza brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Orzekając o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika bowiem, aby niezbędna potrzeba bytowa rodziny skarżącej zaistniała na skutek jakiegoś wyjątkowego zdarzenia i stanowiła przy tym szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja życiowa skarżącej nie uległa istotnemu pogorszeniu na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności, co mogłoby uzasadniać uznanie jej sytuacji bytowej za szczególnie uzasadniony przypadek. Oceniając natomiast sytuację życiową skarżącej, prawidłowo organ uzasadnił odmowę przyznania świadczenia, w oparciu o ocenę odnoszącą się do postawy skarżącej związanej z dążeniem do poprawy swojej sytuacji bytowej. Z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z adnotacji skarżącej na kontrakcie socjalnym przygotowanym przez pracownika socjalnego wynika bezspornie, że skarżąca odmówiła jego podpisania. Wyraźnie bowiem oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu. Fakt niepodpisania tej umowy, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy, może natomiast stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy, ustawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, w kontekście celu pomocy społecznej, zdaniem Sądu uznać należało, że organ prawidłowo uwzględnił i tę okoliczność uzasadniając odmowę przyznania świadczenia z powodu przekroczenia kryterium. W świetle powołanych wyżej regulacji art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy, uprawniona była również ocena organu co do tego, że w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi niemożność samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej rodziny, skoro nie wystąpiła ona o podwyższenie alimentów przyznanych jej na dzieci w łącznej kwocie 80 zł, czy też nie uzyskuje pożytków z gospodarstwa rolnego. W świetle celów pomocy społecznej, a także obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc, określonego w art. 4 ustawy, w ocenie Sądu, postawa skarżącej ujawniona w toku postępowania bez wątpienia mogła zostać uznana jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak już wcześniej wskazano, rolą pomocy społecznej nie jest natomiast ponoszenie całkowitych kosztów utrzymania, lecz pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie świadczy o braku współdziałania. Podsumowując przedstawione rozważania, należało stwierdzić, że skarżącej prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego, w postaci zasiłku celowego. Skoro bowiem dochód rodziny skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie postawa skarżącej nie wykazuje, aby podejmowała ona jakiekolwiek działania zmierzające do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w kontekście omówionych zadań i celów pomocy społecznej, a także przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy, zachodziły podstawy do odmowy przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego. Na przyznanie skarżącej zasiłku celowego nie mogła mieć przy tym wpływu okoliczność, że we wcześniejszych okresach organy "w takim samym stanie faktycznym" uwzględniały wnioski strony o przyznanie zasiłku. Stanowiska organów wyrażone w innych sprawach nie mogą bowiem stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę organ winien ustalić istotne okoliczności faktyczne niezależnie od tego, czy zostały one ujawnione w innych postępowaniach i dokonać wykładni prawa, stosownie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Organ dokonując interpretacji przepisów prawa na gruncie danej sprawy winien również odstąpić od stosowanej wcześniej wykładni, jeśli uzna ją za wadliwą. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.