II SA/Op 422/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Gminy Zębowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 21 września 2009r., nr IG.VI-NC-7042-182/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 września 2009 r., nr IG.VI-NC-7042-182/09, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zębowice Nr XXVI/203/2009 z dnia 19 sierpnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w Uchwale Nr XIX/143/2008 Rady Gminy Zębowice z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania wsi Zębowice. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że w toku badania legalności przedłożonej uchwały stwierdził, że instytucja sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, na którą powołuje się Rada Gminy Zębowice, nie została przewidziana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) regulującej tryb i zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że z analizy zaś cytowanych przepisów wynika, że nie mogą one stanowić podstawy prawnej uchwały o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 18 ust. 2 pkt 5 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem o wyłącznej właściwości rady gminy w sprawie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia zaś gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Z kolei wymienione w uchwale zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszą się do procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29), a nie do prostowania występujących w planie oczywistych omyłek pisarskich. W ocenie Wojewody treść przywołanych regulacji jednoznacznie świadczy o podjęciu przedmiotowej uchwały bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, tym samym doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dalej zauważył, iż wprawdzie przepis zawarty w art. 113 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przewiduje instytucję sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, jednakże dotyczy ona jedynie wydawanych w postępowaniu administracyjnym decyzji i postanowień. Organ nadzoru podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 11 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 328/07), że skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu, nie przewidziano zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administrowania, to przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy w tym zakresie. Uznał również, iż do aktów prawa miejscowego nie stosuje się Działu IV rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), umożliwiającego prostowanie błędów pisarskich w ogłoszonym tekście aktu prawnego w formie obwieszczenia (§ 143 rozporządzenia). Podkreślił, że brak jest innych uregulowań, które można odnieść do ewentualnych omyłek w aktach prawa miejscowego, występujących na wcześniejszych etapach procesu legislacyjnego. Poza tym Wojewoda Opolski dostrzegł, że na mocy § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, tymczasem tak określony termin wejścia w życie uchwały, w art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź jej zmiany, podjętej po przeprowadzeniu procedury ustanowionej w przepisach tej ustawy. Zdaniem organu nadzoru, istotną kwestią podlegającą rozważeniu była również ocena, czy wymieniony w uchwale błąd można było uznać za oczywistą omyłkę pisarską, stanowiącą nieistotne naruszenie prawa. Na mocy bowiem § 1 kwestionowanej uchwały dokonano sprostowania symboli oznaczających ustalenia planu dla terenów i służących do powiązania rysunku planu z ustaleniami treści uchwały. Wywiódł na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że brak powiązania rysunku planu miejscowego z jego tekstem stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można było uznać go za nieistotny błąd pisarski, usuwany w drodze uchwały prostującej oczywistą omyłkę pisarską. Na koniec, organ nadzoru wskazał, powołując się na orzecznictwo, iż publikacja planu, który jest prawem miejscowym, wywołuje określone skutki prawne, dlatego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy. Wobec powyższego, jak również z powodu braku podstaw prawnych do stosowania instytucji sprostowania błędu pisarskiego w uchwale w sprawie miejscowego planu, stwierdził jej nieważność. Na omówione rozstrzygnięcie nadzorcze skargę złożyła Gmina Zębowice, zarzucając naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu Gmina stwierdziła, że celem zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Zębowice z 19 sierpnia 2009 r. było doprowadzenie do wewnętrznej spójności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu. Niespójność ta powstała wskutek oczywistych błędów pisarskich. I w ten sposób zamiast symbolu "1UO" napisano błędnie "1UPo", natomiast w miejsce symbolu "2UO" użyto omyłkowo symbolu "2UPo", na jednym z rysunków planu. Generalnie Gmina zgodziła się z rozumowaniem zaprezentowanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca przyznała że zna poglądy, w świetle których plan miejscowy nie może być zmieniany w trybie sprostowania błędu pisarskiego, jednak takie stanowisko oznacza konieczność zachowania w takim przypadku całej długotrwałej i uciążliwej procedury przewidzianej dla zmian w planie. Zauważyła, że w przypadku prostowania błędu pisarskiego nie można zasadnie mówić o "zmianie" planu. Sprostowanie błędu pozwala właśnie na zachowaniu niezmienności planu, na "uratowaniu" zamiaru twórcy aktu prawa miejscowego, sfalsyfikowanego przez niezamierzony błąd - w konsekwencji - na przywrócenie planu do treści, która pozostaje w zgodzie z intencjami lokalnego prawodawcy. Zdaniem skarżącej, w takim przypadku precyzyjnego rozdzielenia wymagają sytuacje rzeczywistych omyłek od prób użycia tego miana dla "przemycenia" zmian planu, co jednak nie ma miejsca w przypadku uchwały Rady Gminy Zębowice. Reasumując, Gmina uznała, że skoro zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowionego m.in. przez organy gminy, to także takiemu ogłoszeniu podlegają sprostowania błędów w tych aktach, ponieważ w art. 13 pkt 2 ustawodawcy chodzi o ogłaszanie "kompletnych", pozbawionych błędów aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo podniósł, że doprowadzenie do zgodności treści i rysunku planu przez podjęcie uchwały prostującej oczywistą omyłkę pisarską stanowi próbę naprawienia błędu przez uchwałodawcę, który wystąpił przed przekazaniem organowi nadzoru dokumentacji w sprawie miejscowego planu wsi Zębowice. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu nadzoru, występują wątpliwości, co do właściwiej interpretacji zapisów rysunku z częścią opisową uchwalonego planu, w związku z czym nie można zasadnie twierdzić, że w sprawie wystąpiła wyłącznie oczywista omyłka pisarska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 148 lub art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy prostująca błąd pisarski w Uchwale Nr XIX/143/2008 Rady Gminy Zębowice z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanej sprawie w świetle zarzutów skargi Gminy Zębowice przyjdzie przeanalizować charakter i skutki błędu popełnionego przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Zębowice. W ocenie Sądu, wymagana przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedura zmiany planu została nieprawidłowo zastąpiona uchwałą o sprostowaniu oczywistej omyłki. Doszło zatem do istotnego naruszenia przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez organ nadzoru. Rada Gminy Zębowice przyjęła, że istnieje możliwość wyeliminowania niespójności planu części graficznej z opisową w drodze uchwały w sprawie sprostowania oczywistej omyłki. Z treści uchwały wynika, że wskutek - jak wywodzi skarżąca - oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na wpisaniu na rysunku planu symbolu "1UPo" i "2UPo" zamiast "1UO" i "2UO" nastąpiła rozbieżność pomiędzy rysunkiem i treścią planu przyjętą uchwałą Rady Gminy Zębowice z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zębowice, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Rada Gminy Zębowice podjęła omówioną uchwałę, która zawiera załącznik graficzny wyznaczający tereny o symbolu "1UPo" i "2UPo", lecz nie zostały one ujęte w części opisowej tej uchwały. Uchwała ta weszła w życie w brzmieniu przekazanym organowi promulgacyjnemu. W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu, brak powiązania części opisowej z częścią graficzną planu przyjętego uchwałą z 20 października 2008 r., spowodował naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etapie przeprowadzonej procedury legislacyjnej. Doprowadzenie do zgodności treści i rysunku planu przez podjecie uchwały prostującej oczywistą omyłkę pisarską zmierzało do naprawienia błędu, który wystąpił w trakcie prowadzonej procedury uchwałodawczej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zębowice. Takiego działania nie można zaakceptować jako zgodnego z prawem. W tym miejscu trzeba dostrzec, że w orzecznictwie sądowym pod pojęciem "błąd pisarski" rozumie się - widoczne, wbrew zamierzeniu władzy, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów, czyli chodzi o błędy, co do których nie zachodzą żadne wątpliwości odnośnie sposobu interpretacji określonego zapisu. W kontrolowanej sprawie kwestia ta nie jest oczywista, mogą bowiem wystąpić wątpliwości, co do właściwiej interpretacji zapisów rysunku w powiązaniu z częścią opisową uchwalonego planu. W związku z tym nie można przyjąć, jak sugeruje skarżąca, że w tej sprawie mamy do czynienia tylko z oczywistym błędem pisarskim. Ponadto rację ma organ nadzoru, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która szczegółowo reguluje tryb i sposób uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości prostowania oczywistych błędów pisarskich, które pojawiły się w tekście bądź na rysunku planu w sytuacji, gdy taki błąd wystąpił na etapie podejmowania uchwały w sprawie planu. Ustawa ta nie przewiduje również innego trybu, bez przeprowadzenia właściwej procedury planistycznej, który umożliwiałby doprowadzenie do spójności zapisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Stąd prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że właściwym trybem, pozwalającym na doprowadzenia do spójności przyjętego planu jest zmiana przez Radę Gminy Zębowice uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zębowice, zgodnie z wymogiem, określonym w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego argumentacja skargi podważająca zasadność uruchamiania tej procedury nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy "sprostowanie uchwały" spowoduje zmiany w ustaleniach planu, ponieważ wymaga ingerencji w ustalenia części graficznej planu, stanowiącej integralną część uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjdzie ponownie zaakcentować, że zauważona wada uchwalonego planu może rodzić wątpliwości w zakresie interpretacji ustaleń planu, niemających logicznego powiązania. Przedmiotowa omyłka jest błędem merytorycznym i wobec tego tak uchwalony i opublikowany plan nie może zostać zmieniony w drodze sprostowania. W świetle stanowiska skarżącej, co do zasady nie można odmówić racji takiej formie i takiemu trybowi naprawienia błędu pisarskiego w tekście planu, lecz dotyczyłby sytuacji gdy taki błąd wystąpił na etapie pomiędzy przekazaniem aktu do publikacji, a jego drukiem w publikatorze. Należy także odnotować, podzielając w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 366/08, że "wejście planu w życie w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów) i już z tego powodu nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy. Gdyby założyć, że jest inaczej i dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury jego zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, jako że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz..U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego." Mając na uwadze powyższe konstatacje, trzeba zgodzić się z organem nadzoru, iż nie można rozpatrywać podobnych przypadków w kategoriach zasadności zachowania "całej długotrwałej i uciążliwej procedury przewidzianej dla zmian w planie", na co powołuje się skarżąca. Na koniec, trzeba powtórzyć za Wojewodą Opolskim, że Rada Gminy nie miała podstaw do zastosowania w § 3 zaskarżonej uchwały uregulowania zawartego w art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącego ogłaszania i wejścia w życie uchwały bądź zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w badanej sprawie nie przeprowadzono wymaganej procedury planistycznej. Postanowienie w zakresie, iż podjęta uchwała "wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia" uznać należy za niedopuszczalne i stanowiące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy, organ nadzoru nie był zobowiązany do publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W konsekwencji zarzut skarżącej, iż doszło do naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, jest chybiony. W tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko organu nadzoru i dojść do przekonania, że miał on uzasadnione powody, aby stwierdzić nieważność uchwały Nr XXVI/203/2009 Rady Gminy Zębowice z dnia 19 sierpnia 2009 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w Uchwale Nr XIX/143/2008 Rady Gminy Zębowice z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania o wsi Zębowice. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.