II SA/Op 443/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą we [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 30 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. A Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (zwana dalej jako: "Spółka") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 30 lipca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia 12 maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. W skardze Spółka wniosła m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o wstrzymanie decyzji przez sąd administracyjny na zasadzie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z odpowiedzi na skargę wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie był przedmiotem rozpoznania przez organ. Uzasadniając żądanie wstrzymania zaskarżonej decyzji Spółka wskazała, że kwestionowana decyzja jest w całości nieprawidłowa, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, na podstawie których nałożono na nią karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, stanowią razem z zakazem z art. 14 ust. 1 tej ustawy, "regulację techniczną" w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.), a w konsekwencji braku notyfikacji projektu tejże ustawy Komisji Europejskiej nie mogą być one stosowane wobec jednostek oraz podmiotów będących adresatami decyzji. Spółka ponadto wskazała, że jej sytuacja finansowa nie jest stabilna i że nawet stosunkowo nieznaczna kara finansowa może prowadzić do zachwiania jej kondycji w stopniu utrudniającym lub nawet uniemożliwiającym dalsze prowadzenie aktywności gospodarczej. W jej ocenie, wymierzenie i wyegzekwowanie nałożonej na Spółkę kary pieniężnej może przyczynić się do wyrządzenia jej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zatem takiego uszczerbku (w tym przypadku o charakterze majątkowym), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Do wniosku Spółka dołączyła rachunek zysków i strat oraz sprawozdanie finansowe na dzień 31 grudnia 2014 r., z którego wynika, że wypracowała zysk netto w wysokości 403.605,73 zł. Spółka wskazała na znaczące koszty działalności operacyjnej przedsiębiorstwa (łącznie: 43.322.384,64 zł), na które składały się: koszty operacyjne w postaci odpisów amortyzacyjnych (245.122,34 zł), zużycie materiałów i energii (1.419.535,65 zł), koszty związane z usługami obcymi (33.706.049,93 zł), podatki i opłaty, łącznie z wypłatami i składkami na ubezpieczenie społeczne i inne świadczenia. Zdaniem spółki z przedstawionego zestawienia wynika, że ponosi ona koszty, które są konieczne i nieuniknione w przypadku tak szerokiego zakresu działalności, a wypracowany zysk netto nie stanowi o definitywnie pozytywnej prognozie finansowej przedsiębiorstwa. Argumentując konieczność wstrzymania zaskarżonej decyzji Spółka podała także, że w przypadku prowadzonych wobec niej późniejszych postępowań egzekucyjnych, wskaźnik rentowności przedsiębiorstwa ulegnie osłabieniu, co świadczy o realnym zagrożeniu sytuacji majątkowej Spółki. Mając na względzie analizę finansową przedsiębiorstwa, w szczególności strukturę aktywów i pasywów, uwzględnionych w bilansie sporządzonym na dzień 31 grudnia 2014 r., Spółka zaznaczyła, że wyegzekwowanie kwot z tytułu kar pieniężnych, dochodzonych przez poszczególne organy podatkowe, wpłynie negatywnie na dalszą kondycję finansową przedsiębiorstwa i automatycznie ulegnie pogorszeniu dalsza jego prognoza strukturalna, która uniemożliwi Spółce uzyskanie chociażby obcego źródła finansowania. Ponadto, jak wskazała Spółka, obciążenie struktur jej pasywów w łącznej kwocie 3.096.000 zł, biorąc uwagę na wskaźnik rentowności przedsiębiorstwa i obecne zobowiązania, wynoszące 2.311.480,52 zł (z tytułu innych zobowiązań finansowych a także dostaw i usług do 12 miesięcy wymagalności), spowoduje unieruchomienie możliwości faktycznego funkcjonowania Spółki. Wskazała dalej, że wobec niej toczy się ponad kilkaset postępowań w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych i podała konkretne oznaczenia spraw. W jej ocenie, prowadzenie licznych postępowań wobec Spółki w oczywisty sposób stanowi o wysoce prawdopodobnej, graniczącej z pewnością możliwości przyczynienia się do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków godzących w płynność finansową Spółki. Zdaniem Spółki, już jednostkowa kara może pociągnąć negatywne dla niej konsekwencje. Natomiast łączne podsumowanie kar, wynoszące 5.124.000,00 zł, co stanowi trzynastokrotność rocznego zysku Spółki, ma świadczyć o prawdopodobieństwie graniczącym z pewnością, o powstaniu niemożliwych do odwrócenia skutków. Podniosła, że art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy interpretować funkcjonalnie, oceniając łącznie prognozowane skutki wymierzenia kar pieniężnych. Podkreśliła, że dopiero zsumowanie kar przesądza o możliwości spowodowania poważnego i realnego zagrożenia dla bytu gospodarczego Spółki. Zauważyła także, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków musi się odnosić do przyszłości, bowiem sama analiza stanu teraźniejszego nie będzie wystarczająca dla oceny konieczności wstrzymania wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny. Przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich wyliczenie kompletne. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez Sąd tej instytucji procesowej jest, jak zaznaczono, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie dostrzeżono, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z dnia: 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). W innym orzeczeniu podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA zważył też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy." W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może być oparty na przekonaniu wnioskującego o wadliwości tej decyzji. Na etapie bowiem rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie ma możliwości dokonania oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego, a zatem niedopuszczalne jest wywodzenie konieczności uwzględnienia wniosku z przekonania o wadliwości danego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pozostałych wywodów Spółki, Sąd uznał, że nie wykazała ona zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawiła żadnych okoliczności, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Argumentując swój wniosek Spółka podniosła, że w przypadku wykonania decyzji może dojść do utraty jej płynności finansowej i zagrożenia jej bytu. Wskazała, że ponosi duże koszty, opiewające na łączną kwotę 43.322.384,64 zł, a wypracowany zysk netto nie stanowi o definitywnej prognozie finansowej przedsiębiorstwa. Na poparcie powyższego, przedłożyła rachunek zysków i strat za okres od dnia 29 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., a także sprawozdanie finansowe na dzień 31 grudnia 2014 r. Podała także sygnatury spraw, w których wszczęto postępowania o wymierzenie jej kar pieniężnych. W ocenie Sądu, przedłożone przez spółkę dokumenty nie świadczą o utracie przez nią płynności finansowej. Z dołączonego do wniosku rachunku zysków i strat wynika bowiem, że Spółka, pomimo twierdzeń o złej sytuacji ekonomicznej, w podanym okresie uzyskała przychód w kwocie 43.927.549,16 zł, zaś zysk w wysokości 604.750,73 zł. Zgodnie z przedłożonym odpisem KRS spółka została wpisana do rejestru w dniu 29 sierpnia 2013 r. z kapitałem zakładowym w wysokości 5.000 zł. Pomimo nieznacznego kapitału zakładowego, zdołała sfinansować wielomilionowe koszty działalności, w stosunkowo krótkim czasie osiągnąć wielomilionowy przychód i uzyskać dodatni wynik finansowy. W ocenie Sądu, przedłożone dokumenty nie uprawdopodabniają niebezpieczeństwa utraty przez nią płynności finansowej na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, na mocy której obciążono Spółkę karą w wysokości 12.000 zł. W tej sytuacji zarówno liczba wszczętych wobec Spółki postępowań, jak i wymierzone już Spółce kary pieniężne z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w łącznej kwocie 96.000 zł, nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji. Spółka bowiem nie uprawdopodobniła, jaką szkodę lub jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki może spowodować wyegzekwowanie od niej co najmniej 5.124.000 zł z tytułu ewentualnie nałożonych na Spółkę kar pieniężnych. Sam fakt, że kwota ta przekracza roczny zysk Spółki, jaki osiągnęła w 2014 r., bez wykazania, jaka jest jej aktualna sytuacja finansowa, poza wskazanymi wyżej dokumentami, nie może przesądzać i nie przesądza o zdolnościach płatniczych Spółki, które pozostają w sprawie niewyjaśnione. Spółka nie przedłożyła bowiem żadnych dokumentów, które świadczyłyby o pogorszeniu jej kondycji finansowej w bieżącym roku. Nie wiadomo zatem, czy istnienie wskazanego zobowiązania z tytułu kar, może spowodować niewypłacalność i konieczność likwidacji Spółki, tym bardziej, że Spółka zamknęła przecież 2014 r. z dodatnim wynikiem finansowym, a z akt sprawy nie wynika, aby utraciła płynność finansową, wręcz przeciwnie - w dalszym ciągu prowadzi dochodową działalność gospodarczą. Na inne okoliczności powodujące trudne do odwrócenia skutki Spółka nie wskazała, a Sąd nie ma możliwości prowadzenia z urzędu postępowania w tym zakresie. Obowiązek wykazania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, leży po stronie Spółki, która powinna uzasadnić wniosek przez wskazanie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do niej. Powtórzyć przyjdzie, że nie wystarczy samo twierdzenie Spółki, lecz powinno być ono poparte dokumentami źródłowymi. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04). Zasygnalizowano już wcześniej, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania aktu jest zamknięty, zatem oczekiwanego przez Spółkę skutku nie mogła odnieść argumentacja wskazująca na prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji, występującą w spornej kwestii rozbieżność w orzecznictwie czy w końcu zagrożenie wypłaty odszkodowań przez Skarb Państwa. Ponadto nie mógł być uwzględniony argument o udzielaniu ochrony tymczasowej przez inne sądy administracyjne, skoro w rozpatrywanym przypadku Spółka nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia poglądu, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej Spółce znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Wobec tego, Sąd działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.