II SA/Op 459/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant: Referent - stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...],nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 pkt 1 oraz 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 1243, poz. 1362 ze zm.) po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy w dniach 21 i 22 października 2004 r. nakazał D. R. wypłatę J. K. kwoty 2288 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej K.p.a.). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia merytorycznego wskazano art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 92¹ § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21. poz. 94 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego nakazu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w Kancelarii Brokerskiej D. R. stwierdzono, że pracodawca wypłacił byłej pracownicy J. K. kwotę 333,70 zł netto tytułem odprawy emerytalnej, a powinien wypłacić jej kwotę 2700 zł., ponieważ wynagrodzenie tego pracownika w dniu 30 czerwca 2004 r., a mianowicie w chwili rozwiązania stosunku pracy w związku z przejściem na emeryturę kształtowało się na poziomie 2700 zł. W ocenie Inspektora Pracy bez wpływu na wysokość należnej pracownikowi odprawy emerytalnej pozostawał fakt zawarcia, po rozwiązaniu łączącej strony umowy o pracę w związku z nabyciem przez pracownika uprawnień emerytalnych, nowej umowy o pracę w wymiarze ½ etatu z wynagrodzeniem 412 zł brutto, albowiem odprawa emerytalna przysługuje pracownikowi w chwili rozwiązania stosunku pracy w związku z przejściem na emeryturę, fakt ten potwierdza ZUS w O. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono faktem charakteru świadczenia pieniężnego, a to ze stosunku pracy oraz ważnym interesem społecznym. Z powyższą decyzją nie zgodził się pracodawca, D. R. W złożonym odwołaniu wnosił o uchylenie w całości nakazu i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Odwołujący argumentował, iż nakaz wydany został z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej PIP, tj. art. 8 ustawy, a także z rażącym naruszeniem przepisów art. 9 ustawy o PIP i art. 108 1 K.p.a. Zdaniem odwołującego brak było podstaw prawnych do wydania nakazu takiej treści i nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazywał, iż protokół kontroli sporządzony w dniu 25 października 2004 r. i przedłożony kontrolowanemu do podpisu, nie zawierał żadnego opisu stwierdzonych naruszeń prawa pracy, lecz jedynie opis, iż "między pracodawcą, a pracownikiem powstał spór, co do wysokości należnej odprawy emerytalnej" oraz opis okoliczności tego sporu, z którymi to ustaleniami faktycznymi kontrolowany się zgodził, jednak zgłosił zastrzeżenia co do okoliczności sporu. Zdaniem odwołującego sam fakt występowania sporu między pracodawcą, a pracownikiem, co do wysokości świadczenia, nie stanowi naruszenia przepisów prawa pracy, bowiem Kodeks pracy przewiduje występowanie sporów między pracownikiem, a pracodawcą. Skoro zatem istnienie sporu między pracodawcą, a pracownikiem o wysokość należnej odprawy emerytalnej nie stanowi naruszenia przepisów prawa pracy, to tym samym Inspektor Pracy nie miał prawa posłużyć się przepisem zawartym w art. 9 ustawy o PIP, jako formalną podstawą do wydania nakazu wypłacenia J. K. kwoty 2288 zł brutto. Nadto odwołujący podnosił, iż Inspektor Pracy w przedmiotowym nakazie samodzielnie rozstrzygnął spór między pracownikiem, a pracodawcą dotyczący wysokości należnej odprawy emerytalnej, poprzez ustalenie zobowiązania do dodatkowej wypłaty kwoty 2288 zł. Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, ani też z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, iż Inspektor Pracy prawidłowo ustalił podczas przeprowadzonej kontroli, że pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem J. K. doszło w dniu 30 czerwca 2004 r. do rozwiązania łączącej strony umowy o pracę na zasadzie porozumienia stron, w związku z nabyciem przez pracownika uprawnień emerytalnych. W chwili rozwiązania stosunku pracy pracownica otrzymywała wynagrodzenie w wysokości 2700 zł., a więc stosownie do art. 92¹ § 1 K.p. oraz § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U z 1997 r., Nr 2, poz. 14) oraz rozporządzenia MIPS z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w kodeksie pracy (Dz. U. z 1996 r., Nr 62, poz. 289) pracodawca winien wypłacić pracownikowi odprawę emerytalną w wysokości wynagrodzenia należnego w miesiącu nabycia przez niego prawa do odprawy emerytalnej, a w przedmiotowym przypadku jest to czerwiec 2004 r. Wypłacenie zatem przez pracodawcę odprawy emerytalnej w wysokości 333,70 zł naruszało powołane wyżej przepisy i stąd też Inspektor Pracy na podstawie ustalonych, bezspornych okoliczności, dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy o PIP wydał zaskarżoną decyzję. W złożonej skardze D. R. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w O. oraz poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy w O., z przyczyny określonych w art. 156 K.p.a., ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 8 ustawy o PIP) oraz z naruszeniem art. 9 ust. 2a ustawy o PIP. Skarżący podniósł, iż art. 8 ustawy o PIP nie zezwala na rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunków pracy przez organy inspekcji pracy. Tymczasem treść nakazu w istocie rozstrzyga ten spór pomiędzy nim jako pracodawcą, a byłą pracownicą J. K. W ocenie skarżącego właściwym rzeczowo do rozstrzygnięcia tego sporu uprawniony był sąd pracy, a nie inspektor pracy. Nadto skarżący podnosił, iż art. 9 ust. 2a ustawy o PIP wyraźnie stanowi, w jakich okolicznościach inspektor pracy może zachować się zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie. W myśl tegoż przepisu inspektor pracy, aby wydać nakaz na podstawie tego przepisu musi stwierdzić naruszenie przepisów prawa pracy, a taka okoliczność w jego przypadku nie miała miejsca i nie została opisana w protokole kontroli, a tym samym nie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. Nadmienił także, że w czasie gdy była przeprowadzona kontrola przez organ inspekcji, J. K. nie była już jego pracownikiem, nie był zatem wobec niej pracodawcą w znaczeniu przepisów K.p. i przepisów ustawy o PIP. Był jedynie pracodawcą w znaczeniu procesowym, tj. przepisów K.p.c. Nie mógł przeto naruszać przepisów prawa pracy, a J. K. mogła tylko wystąpić wobec skarżącego z roszczeniem, wynikającym z uprzednio łączącego ich stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu wyżej omówionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 29/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. W ocenie Sądu pracownik powinien być stroną postępowania przed inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie wypłacenia pracownikowi wynagrodzenia, natomiast J. K. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji, gdy nakaz rozstrzygał o jej prawach. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej organu od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Opolu wskazując, że nie podziela stanowiska w nim zaprezentowanego. Zdaniem NSA pracownik nie ma statusu strony w postępowaniu prowadzonym w związku z naruszeniem przepisów prawa pracy przez pracodawcę, w oparciu o przepis pozwalający na podejmowanie władczych działań wobec tego pracodawcy. Interes pracowników w tym postępowaniu jest interesem faktycznym, wyrażającym się w otrzymaniu świadczeń, które mogą być dochodzone na drodze sądowej przed sądem powszechnym. Na podstawie akt Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. tut. Sąd ustalił, iż J. K. w dniu 16 grudnia 2005 r. wystąpiła z pozwem przeciwko D. R. jako pracodawcy. Roszczenie jej zostało uznane za zasadne, zasądzono na jej rzecz kwotę 2.288 zł. tytułem odprawy emerytalnej. Należność ta, jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego przed tut. Sądem na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r., została przezeń wypłacona w wyniku wykonania orzeczenia Sądu Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej P.P.s.a.) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Kontrola sądowa legalności wydanych decyzji sprowadza się w związku z tym do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutów uchybienia przepisom, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Generalnie w skardze D. R. kwestionuje właściwość organów inspekcji pracy do wypowiadania się w jego sprawie w drodze decyzji administracyjnej (nakazu), z uwagi na stwierdzony stan faktyczny, jednoznacznie wskazujący, że pomiędzy nim a pracownikiem zaistniał spór co do wysokości należnego świadczenia, a nie prawa do jego otrzymania, przeto nie doszło do naruszenia przepisów prawa pracy. Uważa, że w takiej sytuacji, jedynie sąd powszechny był uprawniony do rozstrzygnięcia tegoż sporu. Zdaniem skarżącego, organy inspekcji pracy mogą stosować art. 9 ust. 2a ustawy o PIP oraz opierać swoje rozstrzygnięcie na tym przepisie tylko w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy i to w stosunku do zatrudnianych pracowników, a nie byłych. W rozpatrywanej sprawie przyjdzie zatem rozważyć, czy zgłoszony przez skarżącego zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jest zasadny. W ocenie tut. Sądu powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Do takiego stanowiska skłania wykładnia art. 9 ust. 2a ustawy o PIP. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Użyty w tym przepisie zwrot "wypłaty należnego" (...) świadczenia przysługującego pracownikowi oznacza, iż nie chodzi tylko o prawo do jego wypłaty, ale także w przewidzianej przepisami prawa wysokości. W tym miejscu trzeba powiedzieć, że sądy powszechne niewątpliwie są uprawnione do rozstrzygania ewentualnych roszczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym sporów o wypłatę odprawy emerytalnej między pracownikiem a pracodawcą, ponieważ jest to sprawa cywilna i podlega kognicji sadów powszechnych. Zauważyć również trzeba, że upoważnienie organów PIP do nałożenia na pracodawcę w drodze decyzji administracyjnej obowiązku wypłacenia pracownikowi innego świadczenia związanego z pracą wprowadza administracyjną drogę dochodzenia przez pracownika roszczeń płacowych, która ma istnieć obok sądowej drogi dochodzenia tych roszczeń, jednak nakaz wystawiony przez inspektora PIP na podstawie wskazanego przepisu spełnia inną funkcję. Jego zadaniem jest wymuszenie na pracodawcy wywiązanie się z obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem oraz przepisów prawa pracy. Z brzmienia cyt. przepisu wynika, iż inspektor pracy może nakazać wypłacenia należnej pracownikowi odprawy emerytalnej. Oznacza to, że inspektor pracy nie posiada uprawnień do rozstrzygania spornych sytuacji, gdyż kompetencja ta w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Istota przedmiotowego nakazu sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy aby wypełnił obowiązek względem pracownika, gdy jest on wymagalny (por. w wyroku WSA w Gliwicach z 30 sierpnia 2004r., 4 II SA/Ka 2097/02 niepubl.). Obowiązek natomiast jest należny także wówczas gdy pracodawca wprawdzie wypłacił odprawę emerytalną, lecz w niższej wysokości niż to przewidują przepisy regulujące tą kwestię, zatem z naruszeniem przepisów prawa pracy. Tym samym podkreślić ponownie trzeba, że w przypadku sytuacji spornej inspektor pracy nie nakłada obowiązku wypłaty pracownikowi należnego świadczenia, ale jedynie obliguje pracodawcę do rozwiązania w określonym czasie występującej sytuacji spornej. Przemawia także za tym stanowiskiem fakt, iż w sprawie niewypłacenia przez pracodawcę pracownikowi należnego świadczenia występuje sytuacja, iż różne są strony w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu cywilnym stronami są pracodawca i pracownik, zaś w postępowaniu administracyjnym organ i pracodawca. Powoduje to, że oba te postępowania muszą być traktowane jako niezależne. Tym samym podjęcie jednego z nich nie ma wpływu na możliwość podjęcia drugiego z tych postępowań, a rozstrzygnięcia podjęte w każdym z nich są w jednakowym stopniu wiążące dla pracodawcy, który jest stroną w obu postępowaniach. Jak już stwierdzono, w postępowaniu administracyjnym stroną jest tylko pracodawca, ponieważ na niego są i mogą być nakładane obowiązki, zatem pracownik, któremu pracodawca nie wypłacił należnego świadczenia może wystąpić, chroniąc swoje prawa, do sądu powszechnego, ponieważ nakaz zobowiązujący pracodawcę do wypłaty należnego świadczenia nie może stanowić dla pracownika podstawy do uruchomienia postępowania egzekucyjnego. Obowiązek ten podlega egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W drodze egzekucji można jedynie przy pomocy instrumentów wskazanych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 956 ze zm.) wymuszać na pracodawcy wypłatę należnego świadczenia poprzez np. grzywnę w celu przymuszenia (wyrok WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 674/04.opubl. LEX nr 156426). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż przedmiotowo te same sprawy mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem powszechnym. W obu wypadkach będzie to wynagrodzenie lub inne świadczenie należne pracownikowi, które nie zostało wypłacone przez pracodawcę. Dotyczy to również byłych pracowników. Przeprowadzona powyżej analiza pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem właściwości. Do rozważenia pozostaje zagadnienie prawidłowości wystawionego nakazu. Celem wydania nakazu przez inspektora pracy jest stwierdzenie niezgodnego z prawem stanu faktycznego, a jednocześnie zobligowanie podmiotu kontrolowanego do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa pracy. Jak wynika z lektury akt nie ulega wątpliwości, że D. R. jako pracodawca był zobowiązany do wypłacenia J. K. odprawy emerytalnej w należnej wysokości. Nakaz z dnia 26 listopada 2004 r. Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. wydany został przez uprawniony organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Analizowany nakaz spełnia wszelkie wymogi formalne, jak też znajduje pełne uzasadnienie w ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli dokonanej u pracodawcy. Z ustaleń tej kontroli - co jest niesporne - wynika, że D. R., po rozwiązaniu stosunku pracy z J. K., nie wypłacił jej odprawy emerytalnej w należnej wysokości. Prawo pracownika do odprawy emerytalnej powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę w związku z nabyciem przez pracownika uprawnień emerytalnych. Organ inspekcji ustalił, że pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem J. K. doszło w dniu 30 czerwca 2004 r. do rozwiązania łączącej strony umowy o pracę na zasadzie porozumienia stron z powodu ww. okoliczności. W chwili rozwiązania stosunku pracy pracownica otrzymywała wynagrodzenie w wysokości 2700 zł., a więc stosownie do art. 92¹ § 1 K.p. oraz § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U z 1997 r., Nr 2, poz. 14) oraz rozporządzenia MIPS z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w kodeksie pracy (Dz. U. z 1996 r., Nr 62, poz. 289) pracodawca winien był wypłacić pracownikowi odprawę emerytalną w wysokości wynagrodzenia należnego w miesiącu nabycia przez niego prawa do odprawy emerytalnej, tj. na czerwiec 2004 r. W takiej sytuacji jak niniejsza, organ administracji wydaje nakaz (decyzję) celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z naruszenia przepisów prawa pracy. Skoro pracodawca nie wypłacił pracownikowi odprawy emerytalnej w należnej wysokości, to doszło do naruszenia przepisów. Inspektor Pracy dokonał zatem prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, wydając zaskarżoną decyzję, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Decyzja zaś została uzasadniona zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Na marginesie można tylko stwierdzić, że ocena tejże sprawy dokonana przez organ inspekcji została potwierdzona wyrokiem z dnia [...] Sądu Rejonowego w O. Wydziału IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. Wobec powyższego należało w myśl art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę.