II SA/Op 460/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Prezydent Miasta Opola orzekł o uznaniu J. M. za osobę bezrobotną od dnia 26 lipca 2010 r. i odmówił przyznania mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu rejestracji, tj. 26 lipca 2010 r. J. M. przedłożył świadectwo zwolnienia z Zakładu Karnego nr [...] we W. wraz z zaświadczeniem o zarobkach za okres pracy w tym Zakładzie. Na podstawie powyższych dokumentów ustalono, że J. M. w okresie pozbawienia wolności był zatrudniony przez okres co najmniej 365 dni. Organ uznał jednak, wobec okoliczności, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, iż w/w prawo do zasiłku skarżącemu nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wniósł o jej zmianę i przyznanie prawa do zasiłku, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, argumentując, że znacznie przekroczył okres pracy wymagany przed zarejestrowaniem w Urzędzie Pracy do otrzymania przedmiotowego zasiłku. Ponadto odwołujący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt P 20/09, którym uznano za niekonstytucyjny przepis art. 123 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) w zakresie, w jakim zawiera słowo "połowy", a które odnosi się do minimalnego wynagrodzenia skazanego. Wskazał również, że po wejściu w życie tego wyroku wynagrodzenie przysługujące skazanemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy powinno być ustalane w sposób zapewniający osiągnięcie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy na wstępie odwołał się do treści art. 71 ust. 3 w/w ustawy oraz wskazał na wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę, obwiązującego w latach 2007 - 2010 r. Następnie podał, że na podstawie akt sprawy ustalił, iż J. M. karę pozbawienia wolności odbywał w okresie od 6 kwietnia 2007 r. do 20 lipca 2007 r. Ponadto w okresie 18 miesięcy przed pozbawieniem wolności, tj. od 5 października 2005 r. do 5 kwietnia 2007 r., odwołujący nie wykonywał żadnej pracy, natomiast podczas odbywania kary był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w wysokości 50% minimalnego wynagrodzenia w miesiącach od czerwca do listopada 2008 r. oraz w miesiącu styczniu, wrześniu, listopadzie, grudniu 2009 r. i marcu 2010 r., tj. łącznie przez 336 dni. W oparciu o powyższe organ przyjął, że J. M. nie udokumentował określonego w art. 71 ust. 3 przedmiotowej ustawy okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 365 dni. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył J. M., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie o zmianę decyzji w kierunku przyznania uprawnienia do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 71 ust. 3 ustawy, które miało wpływ na treść decyzji przez bezpodstawne uznanie, że nie udokumentował określonego w tym przepisie okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 365 dni, podczas gdy przepracował w pełnym wymiarze czasu pracy 29 miesięcy i otrzymywał wynagrodzenie, od którego pobrane zostały należne składki. Dalej, zarzucając Wojewodzie Opolskiemu dowolną interpretację powyższej regulacji, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., wskazując, że 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w okresie odbywania kary pozbawienia wolności było ustalane przez dyrektora Zakładu Karnego dowolnie. W ocenie skarżącego, organ błędnie dokonał również wyliczenia okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku w miesiącach, a nie w dniach, tak jak wymaga tego ustawa. Podniósł również, że wynagrodzenie określone w zaświadczeniu wystawionym w dniu 19 lipca 2010 r. było naliczane z uwzględnieniem godzin nadliczbowych, natomiast wysokość 50% minimalnego wynagrodzenia była ustalana poniżej w/w wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Zaakcentował, że organ wadliwie naliczył wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., chodziło o kwotę 1126 zł. Wskazał, że w Kodeksie pracy wyczytał, iż płaca minimalna w pierwszym roku pracy wynosiła 906 zł, a nie jak przyjął organ 1126 zł. Ponadto w marcu 2008 r. wykazane wynagrodzenie wynosiło 461,12 zł, a minimalna kwota wynagrodzenia 922 zł. Taka sama sytuacja zaistniała w grudniu 2008 r. Skarżący wyjaśnił również, że w końcu 2007 r. i na początku 2008 r. przez okres 3 miesięcy zatrudniony był na ⅞ etatu i nie kwestionował zaświadczenia o wykonywaniu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie aktów stanowił przepis art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tą regulacją, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę przed pozbawieniem wolności oraz 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w okresie pozbawienia wolności. W przypadku pozbawienia wolności w okresie pobierania zasiłku, po zwolnieniu z zakładu karnego lub aresztu śledczego przysługuje prawo do zasiłku na okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed pozbawieniem wolności i w trakcie przerw w odbywaniu kary. Odnosząc powyższą regulację prawną do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji trafnie uznały, iż skarżący nie legitymuje się wymaganym przez ustawę okresem 365 dni, w których osiągnął 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę, uprawniającym go do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym zaświadczenia dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. z dnia 19 lipca 2010 r. skarżący w czasie odbywania kary pozbawienia wolności wykonywał pracę odpłatną w okresie od 7 grudnia 2007 r. do 9 kwietnia 2008 r. w wymiarze ⅞ etatu oraz od 10 kwietnia 2008 r. do 26 maja 2008 r. i od 5 czerwca 2008 r. do 7 czerwca 2010 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto na podstawie danych zawartych w tym zaświadczeniu, a dotyczących wysokości otrzymywanego przez J. M. wynagrodzenia w okresach świadczenia pracy, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżący wynagrodzenie odpowiadające wysokości 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę uzyskał w roku 2008 jedynie w miesiącach od czerwca do listopada, otrzymując - kolejno - 640 zł, 608 zł, 800 zł, 576 zł, 736 zł, 832 zł wynagrodzenia; w roku 2009 w miesiącu styczniu, wrześniu, listopadzie, grudniu, otrzymując - kolejno - 783,36 zł, 640 zł, 704 zł, 699 zł; a w roku 2010 w miesiącu marcu, otrzymując 739,20 zł; tj. łącznie przez 336 dni (z matematycznego wyliczenia tut. Sądu łącznie przez 332 dni). Natomiast wysokość wynagrodzenia uzyskanego przez skarżącego w pozostałych miesiącach nie odpowiadała kwocie stanowiącej 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę, o czym będzie jeszcze mowa poniżej. Uznać również należało, że organ drugiej instancji, dokonując powyższego wyliczenia prawidłowo przyjął wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w latach 2007 - 2010, a wynikającego - odpowiednio do poszczególnych okresów świadczenia pracy - z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2006 r. w sprawie minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1227), którym ustalono od dnia 1 stycznia 2007 r. minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 936 zł; z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2007 r. w sprawie minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1209), którym ustalono od dnia 1 stycznia 2008 r. minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.126 zł; z obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2009 r. (M.P. Nr 55, poz. 499), którym ustalono od dnia 1 stycznia 2009 r. minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.276 zł; z obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2009 r. (M.P. Nr 48, poz. 709), którym ustalono od dnia 1 stycznia 2010 r. minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.317 zł. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego wynagrodzenia", do którego odwołuje się cyt. wyżej art. 71 ust. 3 ustawy, zostało zdefiniowane w jej art. 12 ust. 1 pkt 12a i oznacza kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Przytoczone wyżej akty wydano w celu realizacji tej właśnie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, tak więc nie można zgodzić się ze zgłoszonym w trakcie rozprawy zarzutem dotyczącym przyrównania zarobków do niewłaściwych wartości minimalnego wynagrodzenia, które wedle skarżącego powinny wynikać z Kodeksu pracy. Poza powyższym odnotowania wymaga, że przy tak sformułowanej, na gruncie omawianej ustawy, definicji minimalnego wynagrodzenia nie mogła znaleźć zastosowania - do okresu, w którym skarżący był zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy - regulacja zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu, dotycząca liczenia wysokości minimalnego wynagrodzenia proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy. Na marginesie już dostrzec wypada, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowano stanowisko, zgodnie z którym w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia ma być ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Pogląd ten nie został jednak podtrzymany w późniejszych orzeczeniach i obecnie jednolicie przyjmuje się - z czym należy się w pełni zgodzić - iż zawarte w art. 71 ust. 2 lit. a ustawy o promocji określenie "minimalne wynagrodzenie za pracę" należy rozumieć jako kwotę określoną na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Tak więc chodzi o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie to, które pracownik mógł otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy (tak: w wyroku NSA z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 330/09, por. także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 596/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie orzekające organy właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i dokonały trafnej interpretacji mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, w konsekwencji przyznając skarżącemu status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji i jednocześnie odmawiając mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto należy zaznaczyć, że wprawdzie organ pierwszej instancji wydał decyzję, uzasadniając ją w sposób bardzo lakoniczny, lecz organ odwoławczy po części konwalidował ten błąd, przedstawiając poczynione ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz podając ogólnie sposób wyliczenia okresu, w którym skarżący osiągnął wynagrodzenie za pracę świadczoną w czasie odbywania kary pozbawienia wolności odpowiadające wysokości 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę, a także wskazując właściwą normę prawną, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia. Zabrakło natomiast w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji matematycznych wyliczeń, jednak materiał dowodowy sprawy pozwala Sądowi na potwierdzenie stanowiska o niespełnieniu przesłanki uprawniającej organ do przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Z załączonego do akt zaświadczenia o zarobkach wynika bowiem, że J. M.: w grudniu 2007 r. otrzymał 21,56 zł wynagrodzenia - a 50 % minimalnego wynagrodzenia wynosiło 468 zł; od stycznia do maja i w grudniu 2008 r. uzyskał wynagrodzenie w wysokości: 441,60 zł; 342,72 zł; 461,12 zł; 310,40 zł, 233,36 zł; 544 zł - przy czym 50 % minimalnego wynagrodzenia wynosiło 563 zł; od lutego do czerwca oraz w sierpniu i październiku 2009 r. otrzymał: 320 zł; 352 zł; 576 zł; 576 zł; 576 zł; 512 zł; 576 zł - podczas gdy 50 % minimalnego wynagrodzenia wynosiło 638 zł; zaś w styczniu, kwietniu i maju 2010 r. otrzymał 178,12 zł; 633,60 zł; 211,20 zł - a 50 % minimalnego wynagrodzenia wynosiło 658,50 zł. Z powyższego wynika, że J. M. nie uzyskał w podanych miesiącach wynagrodzenia stanowiącego 50 % minimalnego wynagrodzenia. W tych okolicznościach nie można więc stwierdzić, by zaskarżoną decyzję podjęto z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, które powodowałoby konieczność jej uchylenia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja skarżącego dotycząca niekonstytucyjności zasad wynagradzania skazanych, stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt P 20/09). Zapadły wyrok nie zmienia okoliczności, że skarżący nie wykazał się określonym w art. 71 ust. 3 ustawy okresem 365 dni, w których osiągnął wynagrodzenie w wysokości 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają też zarzuty odnośnie odprowadzania przez pracodawcę należnych składek od naliczanego wynagrodzenia, bowiem nie we wszystkich miesiącach pracy wynagrodzenie to było dostatecznie wysokie dla przyznania żądanego zasiłku. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.