II SA/Op 465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 stycznia 2017 r., Nr XL/356/17 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami gminy oddala skargę. W dniu 26 stycznia 2017 r. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla (zwana dalej Radą) podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 34 ust. 6 i 6a, art. 37 ust. 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.; zwanej dalej u.g.n.) - uchwałę Nr XL/356/17 w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle oraz uchwały w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. W § 1 ww. uchwały Rada postanowiła o zmianie uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla Nr VI/46/11 z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, poprzez dodanie § 6a ust. 1a, § 9a ust. 2a oraz § 10 ust. 2, którymi przyznano uprawnienia najemców lub dzierżawców w zakresie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych oraz prawa do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokali użytkowych - tym osobom, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, obejmującego tę nieruchomość. W § 2 uchwały zmieniono natomiast uchwałę Nr XIII/158/11 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 28 września 2011 r. w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, poprzez dodanie § 1a, przyznając osobom zajmującym lokal lub budynek na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, obejmującego tę nieruchomość, uprawnienia najemcy lub dzierżawcy dotyczące prawa do bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego. W § 3 uchwały postanowiono z kolei o powierzeniu wykonania uchwały Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, a w § 4 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), pismem z dnia 22 maja 2017 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru zarzucił, że Rada nie mogła rozszerzyć przekazanego jej zakresu upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd mieniem, określonego enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie pierwsze u.s.g. Dalej skarżący przytoczył treść art. 34 ust. 6, ust. 6a oraz 37 ust. 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na tej podstawie wywiódł, że jednym z elementów procedury zawierania umów dotyczących lokali znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości jest określony w art. 35 ust. 1 u.g.n. obowiązek organu sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowania wieczyste, najem lub dzierżawę. Wskazując na orzecznictwo oraz poglądy doktryny skarżący stwierdził, że przepis ten stanowi realizację zasady jawności w procesie gospodarowania nieruchomościami, a naruszenie tej zasady skutkuje odpowiedzialnością określoną w art. 58 § 1 K.c. i może powodować nieważność zawartej umowy. Z kolei skutek w postaci nieważności umów sprzecznych z ustawą ma charakter bezwzględny, co oznacza nieważność czynności prawnej z mocy prawa od samego początku. Zauważył przy tym, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż zmierza ona do zrównania w zakresie korzystania z mienia gminnego dwóch kategorii podmiotów, tj. najemców i dzierżawców lokali mieszkalnych oraz użytkowych, z którymi zawarto umowy zgodnie z prawem oraz osoby zajmujące lokale gminne na podstawie nieważnych umów najmu i dzierżawy lokali użytkowych, zawarte z naruszeniem procedury określonej w art. 35 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że przyjęte regulacje są nieostre, gdyż mogą dotyczyć zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, a zatem można je uznać nawet za sprzeczne z intencją uchwałodawcy. Ponadto zwrócił uwagę, że skutki dokonania czynności z naruszeniem prawa wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących, do jakich należy art. 58 K.c., a zatem Rada bez upoważnienia ustawowego nie była umocowana do ich modyfikacji, gdyż kompetencja do podejmowania aktów prawa miejscowego nie może być domniemywana, a musi wyraźnie wynikać z upoważnień ustawowych, co wynika z art. 94 Konstytucji RP. Skarżący zakwestionował zawarty w uzasadnieniu skarżonej uchwały pogląd, że pozbawianie przywilejów osób zajmujących nieruchomości, w tym lokale, na podstawie nieważnych umów, byłoby niesprawiedliwe ze społecznego punktu widzenia. W tym zakresie stwierdził, że organy gminy są obowiązane działać zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje działanie na podstawie oraz w granicach prawa i wyklucza domniemywanie kompetencji. W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie narusza prawa, lecz zmierza wyłącznie do skutecznego wprowadzenia zasady równości wobec prawa i dotyczy wyłącznie posiadaczy w dobrej wierze, a więc nie godzi ani w interes publiczny, ani w majątkowy interes Gminy i w całości mieści się w ustawowych podstawach prawnych, na jakich została podjęta. Gmina wyjaśniła, że zaskarżony akt uchwalono wobec stwierdzenia, że część umów najmu lokali gminnych została zawarta bez uprzedniego podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, obejmującego daną nieruchomość. Umowy te są więc nieważne z przyczyny niezależnej od najemców, a wynikającej z działań Gminy, na które te osoby nie miały wpływu. Zaskarżona uchwała zmierza wyłącznie do tego, aby na osoby, które zawarły z Gminą takie umowy, rozciągnięte zostały przywileje dla najemców lokali - ustalone uchwałami Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla Nr VI/46/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz Nr XIII/158/11 z dnia 28 września 2011 r. Skutkiem normatywnym zakwestionowanej uchwały jest przyznanie osobom, których sytuacja prawna wynika z błędnych działań Gminy, takich przywilejów, jakie mają osoby, co do których Gmina nie popełniła tych błędów. Skoro ich sytuacja faktyczna jest identyczna, a jedyną przyczyną różnic sytuacji prawnej są niezawinione przez nich błędy Gminy, to konstytucyjna zasada równości wymaga, aby ich sytuacja prawna w zakresie, jaki wolno Gminie ukształtować (czyli przywilejów w dostępie do nabycia lub wynajęcia nieruchomości), także była identyczna. Intencją uchwały nie była natomiast konwalidacja wadliwego zawarcia umów najmu, a w szczególności nie wywołuje ona skutków prawnych określonych w art. 659 § 1 K.c. i nie czyni nikogo najemcą oraz nie zastępuje nieważnych umów najmu. Odnosząc się do stanowiska Wojewody, Gmina zarzuciła, że w skardze nie wskazano, z jakim konkretnie przepisem prawa miałaby być sprzeczna zaskarżona uchwała i jaką normę prawa nią naruszono, zaś wywody skargi dotyczą nieważności czynności prawnej określonej w art. 58 § 1 K.c. Zdaniem Gminy, nieważność umów najmu, do jakich odwołano się w treści skarżonej uchwały, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej uchwały, gdyż zgodnie z art. 58 K.c. czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również wynikające z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. Tym samym nie wywołuje skutków określonych w aktach prawa miejscowego. Zatem, potraktowanie w skarżonej uchwale określonych uczestników nieważnych czynności prawnych na równi z uczestnikami czynności ważnych, nie może być uznawane za skutek jakiejkolwiek nieważnej czynności prawnej (skutek w rozumieniu prawa cywilnego). Gmina podniosła, że w podjętym akcie ustalono zasady pierwszeństwa i udzielania bonifikat w sposób zgodny z prawem, gdyż przedmiot ten należy do uprawnień rady gminy wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 41 ust 1 u.s.g. Natomiast rozciągnięcie zasad pierwszeństwa w odniesieniu do osób posiadających lokale w dobrej wierze na podstawie nieważnych umów najmu jest zgodne z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten pozwala w istocie na swobodny wybór przez radę gminy kontrahenta umów najmu. W tym uprawieniu mieści się również ustalenie, że umowy takie zawierane są w trybie bezprzetargowym wówczas, gdy ich stroną ma być jeden pojedynczy określony podmiot, a tak właśnie stanowi zaskarżona uchwała. Tym bardziej, że przyznanie prawa do nabycia nieruchomości bez przetargu skutkuje powstaniem roszczenia w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 1 ostatnio powołanej ustawy, tj. możliwością nabycia nieruchomości z pierwszeństwem, poprzez zgłoszenie stosownego żądania po podaniu wykazu wskazanego w art. 35 ust. 1 u.g.n. do publicznej wiadomości. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto złożył pismo stanowiące załącznik do protokołu rozprawy, w którym powtórzył dotychczasową argumentację i dodatkowo podniósł, że publiczny zasób nieruchomości powinien być wykorzystywany z pożytkiem dla mieszkańców gminy, a więc w razie wykrycia problemów w gospodarowaniu nieruchomościami władza obowiązana jest wybrać takie ich rozwiązanie, które pozwoli zminimalizować społeczne konsekwencje błędu. Zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostawiają wątpliwości co do tego, jakiego kręgu adresatów dotyczy ten akt i jakiego rodzaju nieruchomości obejmuje. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 284/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uznając, że podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W zakresie dokonanej oceny Sąd stanął na stanowisku, że zamieszczenie w uchwale zapisów rozszerzających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza jednocześnie wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Analizując dokonane zmiany, Sąd wywodził, że przez ich wprowadzenie Rada rozszerzyła w istocie krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z przywilejów określonych dwoma zmienionymi uchwałami o osoby, z którymi umowy najmu zostały zawarte z naruszeniem zasady jawności, wobec niezachowania trybu wymaganego przepisem art. 35 ust. 1 u.g.n. Nie można natomiast zaakceptować stanowiska, wedle którego sytuacja prawna najemcy, z którym została zawarta umowa najmu z zachowaniem procedury określonej w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., powinna zostać zrównana z sytuacją prawną osoby, z którą zawarto umowę najmu bez zachowania wymaganej prawem procedury, z tego powodu, że osoby należące do tych dwóch grup są posiadaczami lokalu. Zaskarżona uchwała, wbrew zasadzie praworządności i legalności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, a działanie Rady zmierza w istocie do konwalidowania skutków błędnych czynności Gminy, co - zdaniem Sądu - nie może nastąpić w drodze podjęcia aktu o randze prawa miejscowego. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wywiedzionej przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 403/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Sąd odwoławczy stwierdził, że Sąd I instancji orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, mimo że zarzut naruszenia prawa, który został uznany przez Sąd za trafny, nie dotyczy całości postanowień uchwały. Sąd uzasadnił wyłącznie stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie przyznania prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Uchybieniem było natomiast to, że Sąd w ogóle w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie przywołał i nie dokonał analizy przepisów art. 37 ust. 4 oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n., mimo że to one stanowiły podstawę przyznania osobom, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, prawa do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu (art. 37 ust. 4 u.g.n.) i prawa do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu (art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n.). W tym zakresie Sąd I instancji w ogóle nie wskazał przyczyn, dla których stwierdził nieważność skarżonej uchwały. Dalej podkreślił NSA, że zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. uzależnione jest także od oceny skutków aktu w sferze społecznej, zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., II GSK 637/15). Oznacza to w każdym przypadku obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Wyjaśnił nadto, że określone w art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. uprawnienie do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu powiązane zostało z innymi uprawnieniami przysługującymi najemcy. Z kolei przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w żaden sposób nie odnosi się do uprawnień najemców i dzierżawców. Nie można zatem twierdzić, że uprawnienie do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu określone w art. 37 ust. 4 u.g.n. może być przyznane wyłącznie najemcom i dzierżawcom. Poza tym, NSA nie zgodził się ze stwierdzeniem, że każda umowa najmu i dzierżawy zawarta bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, jest nieważna. Przypisanie skutku w postaci bezwzględnej nieważności umowy musi bowiem poprzedzić w każdej sytuacji ustalenie takich okoliczności faktycznych, które umożliwią określenie podstawy tej nieważności. Do czasu wykazania tej nieważności w praktyce umowa wywołuje skutki. Dlatego osoby, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy, zawartej bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, nie mogą być generalnie traktowane jako zajmujące lokal bez podstawy prawnej. W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał, że Sąd I instancji winien dokonać analizy zgodności z prawem zaskarżonej uchwały odrębnie w zakresie jej postanowień zawartych w § 1 pkt 1 i 2 (przyznanie prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu), w § 1 pkt 3 (przyznanie prawa do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu) oraz w § 2 (przyznanie prawa do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu). Dokonując tej analizy, powinien przy tym ocenić także skutki wprowadzonej regulacji w sferze społecznej, w relacji pomiędzy adresatami tej regulacji i jednostką samorządu terytorialnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej P.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, natomiast w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu - po myśli art. 93 ust. 1 u.s.g. - organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Opolskiego stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie wskazanego wcześniej art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Uchwała ta nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu po upływie terminu do stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za dopuszczalną. Przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Kędzierzyn-Koźle (uchwała z dnia 28 lutego 2011 r., Nr VI/46/11) oraz uchwały w sprawie warunków udzielania i wysokości stawki procentowej bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy (uchwała z dnia 28 września 2011 r., Nr XIII/158/11). Badając natomiast legalność zaskarżonego aktu, Sąd - na podstawie art. 190 P.p.s.a. - związany był wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 403/18, co oznacza, że był zobowiązany do dokonania oceny zgodnie z poglądami wyrażonymi przez NSA w tym wyroku. Sprawując w tych warunkach kontrolę legalności i uwzględniając wskazania NSA, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na mocy zaskarżonej uchwały przyznano uprawnienia do pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami - przysługujące najemcom lub dzierżawcom budynków mieszkalnych i użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy na czas nieoznaczony - także osobom, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, obejmującego tę nieruchomość (§ 1 pkt 1 uchwały). Ponadto, tej samej grupie osób przyznano uprawnienia do pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych, wynajętych lub wydzierżawionych im na czas nieoznaczony (§ 1 pkt 2 uchwały), oraz prawo do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy, określone w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nadal zwanej u.g.n.), jeżeli lokal jest wydzierżawiany lub wynajmowany dotychczasowemu dzierżawcy lub najemcy bezpośrednio po zakończeniu poprzedniej dzierżawy lub poprzedniego najmu (§ 1 pkt 3 uchwały), a także prawo do bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, określone w art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. (§ 2 uchwały). Dokonując oceny zapisów § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały, dotyczących prawa pierwszeństwa dla osób, które zajmują lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., Sąd uznał, mając równocześnie na uwadze wiążącą ocenę prawną wyrażoną przez NSA, że ta kategoria osób nie może być generalnie traktowana jako zajmująca lokale bez podstawy prawnej. Zawarte umowy wywołują bowiem skutki prawne do czasu wykazania ich nieważności. W konsekwencji do tego czasu, tj. do czasu stwierdzenia nieważności umowy, wymienione w uchwale zmieniającej osoby powinny być traktowane jako najemcy i dzierżawcy. W odniesieniu do tych osób nie można zatem mówić o nieuprawnionym przekroczeniu upoważnienia ustawowego przysługującego radzie gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wskazane osoby należy zaliczyć do kręgu podmiotów, którym przyznane zostało - w drodze uchwały rady gminy - pierwszeństwo w nabyciu lokalu lub nieruchomości gruntowych, na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. lub stosownie do art. 34 ust. 6, ust. 6a i ust. 6b u.g.n., czyli do najemców lub dzierżawców lokali czy budynków. Odnotować trzeba, że w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. wprost określona została zasada pierwszeństwa nabycia nieruchomości dla najemcy lokalu mieszkalnego, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W art. 34 ust. 6 u.g.n. ustawodawca przewidział natomiast - z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 i art. 60 ust. 1 - możliwość rozszerzenia prawa pierwszeństwa przez radę gminy w drodze uchwały, poprzez przyznanie pierwszeństwa w nabyciu lokali (mieszkalnych, gdy umowę najmu zawarto na czas oznaczony oraz użytkowych) ich najemcom lub dzierżawcom. Na podstawie art. 34 ust. 6a u.g.n., przepis ust. 6 stosuje się do budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, co daje radzie gminy uprawnienie do rozszerzenia prawa pierwszeństwa przysługującego najemcom lub dzierżawcom także w stosunku do budynków mieszkalnych i użytkowych. Z kolei art. 34 ust. 6b u.g.n. stanowi, że w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, ust. 6 lub ust. 6a, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku, a to oznacza możliwość objęcia prawem pierwszeństwa także gruntu zabudowanego budynkami stanowiącymi przedmiot najmu lub dzierżawy. Zapisy § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały dotyczą zasad pierwszeństwa ustalonych - na podstawie art. 34 ust. 6 i ust. 6a u.g.n. - w § 6a ust. 1 i § 9a ust. 2 uchwały z dnia 28 lutego 2011 r., Nr VI/46/11, w stosunku do najemców oraz dzierżawców budynków i lokali użytkowych. Natomiast, skoro osoby zajmujące lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., do czasu stwierdzenia nieważności umowy powinny być traktowane jako najemcy i dzierżawcy, których uprawnienia w zakresie prawa pierwszeństwa zostały uregulowane w uchwale objętej zmianą, to nie można mówić w odniesieniu do tych osób o naruszeniu zaskarżoną uchwałą omawianych przepisów. Jeśli zaś chodzi o przyznanie pierwszeństwa osobom, co do których doszło do stwierdzenia nieważności umowy, zdaniem Sądu, zapisy § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały nie powinny być traktowane jako istotnie naruszające art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6 czy ust. 6a u.g.n. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności umowy wywiera skutek prawny ex tunc, tj. z mocą wsteczną - co oznacza, że nie można osób tych uznać za najemców i dzierżawców od początku trwania nieważnej umowy. Zgodzić się należy również z Wojewodą, że w zakresie kompetencji z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie mieści się rozszerzanie zakresu podmiotowego prawa pierwszeństwa określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. i ustalanego na podstawie art. 34 ust. 6 i ust. 6a u.g.n. Jednak, oceniając legalność ww. spornych zapisów uchwały, należało również uwzględnić cel i skutki ich wprowadzenia do porządku prawnego. Na konieczność zbadania tych skutków w sferze społecznej, zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami regulacji i jednostką samorządu terytorialnego, zwrócił uwagę NSA w dokonanej na gruncie niniejszej sprawy, wiążącej wykładni. Badając zatem legalność postanowień uchwały w tym kontekście, Sąd zgodził się z Gminą, że względy społeczne przemawiają za wprowadzeniem omawianych zmian, tj. ustalonych w § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały, w stosunku do osób, których umowy najmu lub dzierżawy zostały lub zostaną uznane za nieważne z powodu ich zawarcia bez sporządzenia wykazu nieruchomości, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. W przekonaniu Sądu, przede wszystkim istotna jest w tym zakresie potrzeba zapewnienia sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa osób znajdujących się w podobnej sytuacji, które w dobrej wierze zawierały umowy i tylko wskutek niewłaściwych działań organu - związanych z brakiem ogłoszenia stosownego wykazu nieruchomości - mogłyby zostać pozbawione określonych przywilejów. Jak słusznie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, także w orzecznictwie sądowym przez wiele lat sporna była kwestia skutków braku wymaganego wykazu nieruchomości dla ważności zawieranych umów najmu i dzierżawy. Obecnie przyjmuje się, że brak ten prowadzi do stwierdzenia nieważności umowy. Omawiane zapisy uchwały wprowadzono w celu ochrony osób zajmujących nieruchomość na podstawie tak zawartych umów przed skutkami niekorzystnego rozstrzygnięcia doktrynalnego sporu i zagwarantowania im takich samych praw, jakie przyznane zostały najemcom i dzierżawcom. Mając na uwadze ten cel, podzielić należy argumentację, że niesprawiedliwe w odczuciu społecznym byłoby pozbawienie określonych osób uprawnień ustalonych w zakresie pierwszeństwa nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy nie miały one wpływu na wykonanie przez właściwy organ obowiązku co do sporządzenia i ogłoszenia komentowanego wykazu nieruchomości, a nawet mogły nie być świadome jego istnienia. W tych okolicznościach przyznanie wskazanym osobom uprawnień określonych w § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały uznać trzeba za uprawnione w świetle skutków społecznych znajdujących umocowanie w konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, oraz w ustalonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadzie równości wobec prawa. Na gruncie tych norm konstytucyjnych Sąd Najwyższy sformułował trafne, odnoszące się również do organów stanowiących gminy tezy, wedle których wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa nakazuje, aby prawo było stanowione i stosowane w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Koniecznym wymogiem realizacji zasady zaufania jest zagwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa prawnego. Bezpieczeństwo prawne, przewidywalność prawa stanowionego przez państwo oraz respektowanie przez władzę działań podejmowanych w zaufaniu do państwa gwarantują ochronę wolności człowieka. Natomiast konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a będąca przepisem szczególnym wobec wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej, uzupełniona przez wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji, polega z kolei na tym, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości znajduje zastosowanie tak w sferze stanowienia, jak i stosowania prawa. Przestrzeganie zasady równości w pierwszej sferze oznacza obowiązek ustawodawcy takiego konstruowania norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, które w taki sam sposób kształtują sytuację podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej. Poszanowanie zasady równości w sferze drugiej następuje przez równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną (tak: SN w wyrokach z 24 lipca 2019 r., sygn. akt I NSNc 9/19 i z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II CSK 424/18, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 2697913 i nr 2690816). Cechą decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być przy tym zarówno cecha faktyczna, jak i cecha prawna, a jej istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających dane unormowanie. W świetle powyższych zasad uznać należy, że zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych osób, które faktycznie zawarły umowę najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnej, nie pozostawałoby w odpowiedniej relacji do dzielącej je różnicy. Ta sprowadzała się wyłącznie do stwierdzenia nieważności umowy z uwagi na brak sporządzenia i podania do publicznej wiadomości określonego w art. 35 ust. 1 u.g.n. wykazu nieruchomości. Powtórzyć przyjdzie, że na tę okoliczność osoby zawierające umowę nie miały jednak żadnego wpływu. Tymczasem nieprawidłowe działanie organów władzy publicznej nie może powodować negatywnych skutków dla tej strony umowy. Przenoszenie na nią ryzyka zaniedbań i błędów organu stoi bowiem w sprzeczności z powołanymi zasadami. W konsekwencji, mając na uwadze skutki społeczne zapisów § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że w omawianym zakresie, tj. w stosunku do osób, których umowy są nieważne, wskazane regulacje nie naruszają w istotny sposób przepisów prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Przedstawione powyżej wywody odnieść również należy do zapisu § 2 zaskarżonej uchwały, ustalającego - na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n. - prawo do bonifikaty od ceny sprzedaży komunalnego lokalu mieszkalnego i komunalnego budynku mieszkalnego stanowiącego w całości przedmiot najmu lub dzierżawy także tym osobom, które zajmują lokal lub budynek na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem lub dzierżawę, obejmującego tę nieruchomość. Wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Zakres i charakter uchwały podejmowanej w tym przedmiocie przez radę określa art. 68 ust. 1b u.g.n. Artykuł 67 ust. 3 u.g.n. reguluje kwestię ustalenia ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Wedle zaś art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Jak już wcześniej wskazano, na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego. Po myśli art. 34 ust. 6 i ust. 6a u.g.n. może być ono przyznane także najemcom i dzierżawcom lokali oraz budynków mieszkalnych i użytkowych. Z przytoczonych przepisów wynika, że uprawnienie do omawianej bonifikaty od ceny sprzedaży powiązane zostało z innymi uprawnieniami przysługującymi najemcy lub dzierżawcy. Z tego względu, przedstawione wcześniej rozważania w zakresie traktowania jako najemców lub dzierżawców także osób zajmujących lokal na podstawie umowy najmu lub dzierżawy zawartej przed dniem 30 listopada 2016 r. bez wymaganego prawem sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, do czasu stwierdzenia nieważności tej umowy oraz w zakresie skutków społecznych przyznania uprawnień osobom, których umowy stały się nieważne, w ocenie Sądu, uzasadniają również stanowisko co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu § 2 zaskarżonej uchwały. Kontrolując natomiast legalność zapisu § 1 pkt 3 kwestionowanej uchwały, dotyczącego prawa do bezprzetargowego zawarcia umowy dzierżawy i najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony lokali użytkowych stanowiących własność Gminy, jeżeli lokal jest wydzierżawiany lub wynajmowany dotychczasowemu dzierżawcy lub najemcy bezpośrednio po zakończeniu poprzedniej dzierżawy lub poprzedniego najmu, podzielić trzeba stanowisko NSA, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazujący na kompetencję rady gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, w żaden sposób nie odnosi się do uprawnień najemców i dzierżawców. Celnie podsumował NSA, że w tej sytuacji nie można więc zasadnie twierdzić, iż uprawnienie do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy lokalu, określone w art. 37 ust. 4 u.g.n., może być przyznane wyłącznie najemcom i dzierżawcom. W zdaniu drugim przepis ten ogólnie stanowi, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wynikające z tego przepisu upoważnienie nie zostało zatem ograniczone do określonej grupy podmiotów, tj. najemców i dzierżawców. Oznacza to, że Rada mogła przyznać prawo do bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, nie tylko najemcom i dzierżawcom, którzy zajmują lokale na podstawie ważnej umowy, ale także tym, których umowa jest nieważna. Dodatkowo zaznaczenia wymaga, że komentowany przepis nie reguluje zasady pierwszeństwa, co powoduje, że nie mogła być ona naruszona w związku z zapisem § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Sąd podziela również pogląd wyrażony w orzecznictwie, że wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z wykładni językowej wynika, że zgoda może dotyczyć "tych umów", czyli wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Wykładnia systemowa nakazuje uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 627/18, dostępnym na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, zdaniem Sądu, nie sposób uznać za naruszające prawo wprowadzenie zasady bezprzetargowego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy co do wszystkich wymienionych w uchwale osób. Na koniec podnieść jeszcze trzeba, że Sąd nie stwierdził zarzucanej w skardze sprzeczności zapisów kontrolowanej uchwały z intencją uchwałodawcy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że przyjęte regulacje miały na celu ochronę przed niesprawiedliwym pozbawieniem ustalonych przywilejów osób zajmujących nieruchomości na podstawie nieważnych umów, a która to nieważność była efektem niewykonania obowiązku w zakresie sporządzenia wymaganego wykazu nieruchomości, na co osoby te nie miały wpływu. Regulacje przyjęte kwestionowaną uchwałą niewątpliwie cel ten realizują, gwarantując tym osobom uprawnienia przyznane najemcom i dzierżawcom nieruchomości. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.