II SA/Op 474/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy – po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji - odmówił przyznania S. H. zasiłku celowego. Jako podstawę prawną powołał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1, 3 i 9, art. 11, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że o przyznanie zasiłku celowego S. H. wystąpiła wnioskiem z dnia 1 czerwca 2009 r. Powołując art. 39 ustawy o pomocy społecznej, organ wskazał na kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie świadczenia i ustalane w trybie art. 8 tej ustawy, stwierdzając, że dla rodziny skarżącej w chwili składania wniosku, tj. w czerwcu 2009 r., wobec podania przez stronę, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z czwórką dzieci, kryterium to wynosiło 1755 zł. Natomiast w dniu 5 listopada 2009 r. S. H. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo z trójką dzieci (bez syna D.). Dalej organ wyjaśnił, że niemożliwe było uzyskanie oświadczenia od D. H. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego, gdyż - jak stwierdziła wnioskodawczyni - przebywa on w K., a potem wyjeżdża za granicę. Organ podał również, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem – P. H., który tę okoliczność potwierdził w dniu 28 września 2009 r. Następnie organ podniósł, że z dniem 16 lipca 2009 r. strona utraciła status osoby poszukującej pracy, gdyż nie zgłosiła się do urzędu pracy w wyznaczonym terminie. Organ przyjął, że na dochód strony składa się: zasiłek rodzinny na dzieci w kwocie 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 218,63 zł, alimenty wynoszące 80 zł oraz dochód w kwocie 1945,53 zł z gospodarstwa rolnego w R. o powierzchni 6,7080 ha, tj. 9,3987 ha przeliczeniowych, stanowiącego własność wnioskodawczyni. Podał też organ, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się dla 1 ha przeliczeniowego dochód miesięczny w wysokości 207 zł oraz podkreślił, iż ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy też działalność rolniczą prowadzi inna osoba, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Bez znaczenia jest również fakt, że gospodarstwo rolne jest wydzierżawione. W oparciu o art. 2 ustawy organ wywiódł, że właściciel gospodarstwa rolnego może wykorzystać swoje uprawnienia i możliwości, które wynikają z faktu bycia właścicielem gospodarstwa rolnego. Z tego też względu może rozporządzać własnością i skoro sam nie uprawia ziemi, może gospodarstwo sprzedać. Ponadto organ odnotował, że wnioskodawczyni jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, nie choruje przewlekle, natomiast jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają stałej opieki, a stanowiące przedmiot jej własności gospodarstwo znajduje się w odległości 6 km od miejsca zamieszkania, więc nie ma przeszkód do jego prowadzenia. Ustalono także, że umową z dnia 16 listopada 2004 r. gospodarstwo zostało wydzierżawione na okres 10 lat, przy czym umowa ta zawarta została w celu nabycia prawa do emerytury i dotyczy 6,453 ha, zaś zabudowana jego część, o powierzchni 0,2550 ha pozostała w użytkowaniu strony. W umowie nie określono kwoty za dzierżawę gospodarstwa. Następnie organ stwierdził, że łączny dochód strony w maju 2009 r. wynosił 2524,16 zł i przekraczał kryterium dochodoweo 769,16 zł, natomiast wydatki z tytułu opłat mieszkaniowych, tj. za energię elektryczną i czynsz, wynosiły odpowiednio 94,44 zł oraz 375,77 zł. Nadto organ podał, że rozważano także możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono jednak, że rodzina wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do kręgu osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji, gdyż nie występuje niepełnosprawność czy długotrwała choroba, które powodowałyby konieczność znacznego zwiększenia wydatków na zakup leków lub leczenie. Nie stwierdzono również wystąpienia żadnej innej przesłanki uzasadniającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ podniósł też, że wnioskodawczyni zaproponowano podpisanie kontraktu socjalnego, w którym jako cel określono wystąpienie do sądu z wnioskiem o podwyższenie alimentów na trójkę uczących się dzieci. Wnioskodawczyni w dniu 30 września 2009 r. nie wyraziła jednak zgody na jego podpisanie. Powołując art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy organ podniósł, iż rezygnacja strony z podpisania kontraktu może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, natomiast pomoc społeczna służy do przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych i materialnych osoby bądź rodziny w przypadku, gdy te osoby są aktywnie zaangażowane we własne próby przezwyciężenia tych trudności, a poza tym osoby korzystające z pomocy społecznej są zobligowane do aktywnego współdziałania z Ośrodkiem w celu rozwiązywania swojej kryzysowej sytuacji, w tym do poszukiwania własnych źródeł dochodu. Ponadto mąż strony nabył w dniu 17 lipca 2008 r. samochód o wartości ok. 17000 zł - 27000 zł i jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 17,2600 ha, położonej w obrębie miejscowości K. Wobec jego stanu majątkowego niezrozumiałe są powody niewystąpienia przez stronę o podwyższenie alimentów, które od prawie 11 lat wynoszą 80 zł. Końcowo organ przedstawił możliwości finansowe Ośrodka oraz podał liczbę wniosków o przyznanie pomocy, które wpłynęły do organu w listopadzie i grudniu 2009 r., jak również wielkość posiadanych środków na zasiłki celowe. W odwołaniu od powyższej decyzji S. H. wniosła o natychmiastowe wypłacenie zasiłku, wywodząc, że spełnia kryterium dochodowe, gdyż kwota 1945,53 zł nie powinna być wliczana. Podniosła, że nie ma mowy o uprawianiu ziemi przez męża, natomiast gospodarstwo zostało wydzierżawione aby mógł on otrzymać świadczenie rentowe. Wskazała również, że wobec bezrobocia i samotnego wychowywania dzieci przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych spoczywa na pomocy społecznej, która była wypłacana do kwietnia - maja 2008 r., przy niezmienionych przepisach, przy czym jednocześnie OPS nie odmawia jej wypłaty zasiłku rodzinnego ani dodatku mieszkaniowego, a Urząd Miejski w Nysie - dotacji unijnych na dzieci. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania przed organami obu instancji oraz przypomniało, że decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w tym art. 8 ust. 1 pkt 2. Dalej podał, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 10 ustawy dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z hektarów przeliczeniowych oraz innych źródeł sumuje się. Natomiast aktualną wysokość dochodu z 1 ha przeliczeniowego w kwocie 207 zł określa wskazane wyżej rozporządzenie. Odnosząc się do regulacji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, wskazującej cele, na jakie przyznaje się zasiłek celowy, organ wyjaśnił, że hipoteza tych przepisów stanowi sytuację odpowiadającą treści art. 2 ust. 1 ustawy. Rozstrzygając sprawę pod tym kątem, w ramach uznania administracyjnego organ ocenia prawo, bądź jego brak do zasiłku celowego. Warunkiem przyznania zasiłku celowego jest niezbędna potrzeba bytowa, natomiast drugi warunek stanowi dochód na osobę w rodzinie z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o pomoc, nieprzekraczający kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Następnie Kolegium przyjęło, że kryterium dochodowe rodziny wnioskodawczyni, liczącej w maju 2009 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, pięć osób, wynosiło 1755,00 zł (5 x 351 zł). Kolegium wskazało, że bez znaczenia dla ustalenia wysokości dochodu dla rozpatrzenia wniosku z dnia 1 czerwca 2009 r. pozostaje fakt, że syn wnioskodawczyni – D. od listopada 2009 r. nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego, gdyż w świetle art. 8 ust. 3 ustawy należało ustalić dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Nadto organ zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na zawarcie z nią kontraktu socjalnego z powodu niewykonalności zawartego celu, gdyż jej zdaniem alimenty nie mogą być większe. Dalej organ powołał się na okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, dodatkowo wskazując, że S. H. wraz z dziećmi zamieszkuje w lokalu spółdzielczym, do którego posiada prawo własnościowe. Wyliczając dochód rodziny uzyskany w miesiącu maju 2009 r., organ odwoławczy uznał, że dochód ten przekroczył kwotę kryterium dochodowego o 769,16 zł. Stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny, natomiast wbrew stanowisku strony, przy obliczaniu dochodu dla oceny uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej brak jest podstaw do pominięcia dochodu z gospodarstwa rolnego w R. Kolegium wyjaśniło w tym zakresie, że w świetle przepisów ustawy nie ma znaczenia fakt, iż strona nie prowadzi gospodarstwa rolnego, gdyż przepisy te nie uzależniają uwzględnienia dochodu z gospodarstwa od faktycznego jego wykorzystywania, lecz wiążący jest sam fakt posiadania gruntów. Na poparcie tego poglądu Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażano pogląd odnośnie ryczałtowego trybu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego dla celów świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że S. H. ma możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielką i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Poza tym nie jest emerytką lub rencistką, która zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a jej dzieci są w takim wieku, że nie wymagają stałej opieki. Wszystkie te okoliczności, zdaniem organu, przesądziły o tym, że dochód z gospodarstwa rolnego strony został prawidłowo obliczony, przy zastosowaniu trybu ryczałtowego, określonego w art. 8 ust. 9 ustawy. Kolegium dodało, że nie mają znaczenia argumenty podniesione w odwołaniu, dotyczące zaprzestania prowadzenia gospodarstwa z uwagi na otrzymywanie świadczenia rentowego przez jej męża, gdyż strona nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa domowego. Nadto Kolegium uznało, że w odniesieniu do wnioskodawczyni nie zaistniały również przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W tej kwestii podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego sytuacja strony nie jest sytuacją szczególną i wyjątkową, gdyż jest ona osobą w wieku produkcyjnym, w rodzinie nie występuje niepełnosprawność, ani długotrwała choroba, a rodzinę nie dotknęły inne obiektywne zdarzenia mające wpływ na sytuację bytową rodziny. Organ podniósł, że trudno uznać, by wnioskodawczyni aktywnie poszukiwała pracy, skoro z własnej winy utraciła status osoby poszukującej pracy. Strona nie wykazuje również żadnej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności finansowych przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień. W oparciu o regulacje zawarte w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy, Kolegium wyjaśniło, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymania się, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Jedną z form aktywności jest natomiast podpisanie kontraktu socjalnego, zdefiniowanego w art. 6 pkt 6 ustawy, który służy określeniu sposobu współdziałania. Odnosząc się w tej kwestii do postawy wnioskodawczyni, organ odwoławczy uznał, że w świetle art. 11 ust. 2 ustawy brak zgody na zawarcie kontraktu socjalnego stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podzielając argumentację organu pierwszej instancji uznano, że okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają zarzut braku aktywności S. H. w dążeniu do pokonywania swojej trudnej sytuacji życiowej. Nie podejmuje ona starań o uzyskanie pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w jego skład budynku mieszkalnego, nie poszukuje aktywnie pracy oraz nie podejmuje inicjatywy w sprawie podwyższenia alimentów. Taka postawa, zdaniem organu odwoławczego, pozwala przyjąć, że strona ma postawę roszczeniową, zmierzającą do bezwzględnego otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. H. podniosła, że decyzja Kolegium narusza prawo. Podniosła, że zachowuje kryterium dochodowe, gdyż w bieżącym roku szkolnym troje jej dzieci otrzymało stypendium, otrzymuje też zasiłki rodzinne i dodatek mieszkaniowy. Wskazała, że wierzyciele, u których zaciągnęła pożyczki żądają zwrotu pieniędzy. Dodała, że świadczenia otrzymywała od 1991 roku, natomiast gospodarstwo rolne zostało przekazane w dzierżawę z powodu renty z KRUS męża, natomiast art. 28 ustawy o ubezpieczeniu rolników obowiązuje również małżonków i brak statusu emeryta lub rencistki jest bez znaczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., Sąd odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. oddalił zażalenie wniesione na to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że odpowiadają one wymogom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego. W związku z powyższym od razu należy wskazać, że podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Podkreślić przyjdzie, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na gruncie powołanej regulacji zauważyć należy, że okoliczności, określone w ust. 2, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie będzie jednak w każdym przypadku uzależnione od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego, organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, lecz uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że w sytuacji spełnienia kryterium dochodowego organ - dokonując interpretacji i oceny w zakresie "niezbędnej potrzeby bytowej" - może odmówić przyznania zasiłku celowego, natomiast z uwagi na regulację art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego, gdy ustawowo określone kryterium dochodowe zostanie przekroczone. Innymi słowy, niespełnienie wskazanego kryterium dochodowego bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy, wynika, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z czwórką swoich dzieci. Wspólnie z nimi tworzy zatem rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy. W tym miejscu odnotowania wymaga, że ujawniona w toku postępowania sądowego dotyczącego prawa pomocy okoliczność, iż małżonkowie S. i P. H. - jak wynika z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w N. (k. 30 akt sąd.) - zostali opodatkowani wspólnie, mogłaby sugerować, że w skład rodziny w znaczeniu omawianych przepisów wchodzi również mąż strony. Podniesiona okoliczność nie mogła mieć jednak wpływu na końcową ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych organów odnośnie ilości osób tworzących wspólnie ze skarżącą gospodarstwo domowe, gdyż włączenie P. H. do tego gospodarstwa spowodowałoby w istocie podwyższenie dochodów rodziny skarżącej, a w konsekwencji pogorszyłoby jej sytuację w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 134 P.p.s.a, zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), obowiązującym w dacie orzekania przez organy, kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej, w tym również do przyznania zasiłku celowego, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Stosownie do tych regulacji, w niniejszej sprawie prawidłowo organy wyliczyły, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 1755 zł (5 osób x 351 zł). Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia dochodu nie ma znaczenia fakt, iż syn D. od listopada 2009 r. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, gdyż kryterium to należało obliczyć w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili składania wniosku przez skarżącą, a więc przyjmując, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z czwórką dzieci. Zaakcentowania wymaga, że ustawa dokładnie określa, w jaki sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8 ustawy. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Jednocześnie też ustawodawca, określając w art. 8 ust. 10 ustawy, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł, postanowił w art. 8 ust. 9 ustawy w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. e powołanego rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r., że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Na podstawie powyższych regulacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, należało uznać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły dochód rodziny skarżącej, przyjmując, że w skład jego wchodzą: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 218,63 zł, alimenty w kwocie 80 zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego w R,, stanowiącego własność skarżącej, w wysokości 1945,53 zł. Wskazane składniki nie należą bowiem do świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu, określonych w art. 8 ust. 4 ustawy. Z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika natomiast, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. Doliczyć do nich należy także dochody z hektarów przeliczeniowych. W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd wyrażony w powołanym przez organ odwoławczy orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem liczby hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Powołany przepis, dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, zamieszczone na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć ponadto należy, że przedstawiony powyżej pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również w orzeczeniach wydanych w sprawach dotyczących przyznania zasiłków z pomocy społecznej, wskutek skarg kasacyjnych wniesionych przez S. H. od wyroków tut. Sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1327/10, sygn. akt I OSK 1328/10 oraz sygn. akt I OSK 1329/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie rozpoznanych spraw Sąd drugiej instancji wywiódł, że niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na podatnika, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy). Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie, skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, stanowiącej 9,3987 ha przeliczeniowych. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 9 ustawy, organy prawidłowo przyjęły, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód, którego ryczałtowo ustalona wysokość wynosi 1945,53 zł (9,3987 ha × 207 zł). W związku z tym, za pozbawioną wpływu na dokonaną w tym zakresie ocenę uznać należało okoliczność oddania przez skarżącą gospodarstwa w bezpłatną dzierżawę. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Dodatkowo już tylko zauważyć można, że wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 r. Nr 4, poz. 56), Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 8 ust. 9 ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Konkludując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, skarżąca uzyskała dochód w wysokości 2524,16 zł. Słusznie też na tej podstawie organ I instancji wyliczył, że przekracza on określone dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe o kwotę 769,16zł. Zauważyć wprawdzie należy, że podając sposób wyliczenia przekroczenia kryterium, Kolegium wskazało wadliwą kwotę dochodu rodziny, wynoszącą 2537,72 zł zamiast 2524,16 zł i wyliczyło, że kryterium dochodowe zostało przekroczone przez skarżącą o 769,16 zł (2537,72 zł – 1755,00 zł = 769,16 zł), jednak ta wadliwość nie ma wpływu na ostateczną ocenę braku spełnienia przez skarżącą przesłanki kryterium dochodowego. Natomiast, jak wcześniej już wyjaśniono, kryterium dochodowe jest konieczną przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia z pomocy społecznej. Wskazać ponadto przyjdzie, że dokonanej przez Sąd oceny, odnośnie prawidłowości doliczenia do dochodu rodziny skarżącej dochodu z gospodarstwa rolnego, nie podważa również powołany w skardze przepis art. 28 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Uregulowanie to nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż odnosi się do zawieszalności wypłaty świadczeń z rolniczego ubezpieczenia społecznego. Określając okoliczności, w których nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, do których należy również wydzierżawienie gospodarstwa (ust. 4 pkt 1), przepis ten nawiązuje jednak wyłącznie do istnienia uprawnień w zakresie wypłaty emerytury lub renty rolniczej przez KRUS. Tak samo nie mają znaczenia argumenty dotyczące uwzględniania innej wysokości dochodu przez organy podatkowe, gdyż - jak wskazano już wyżej - ustawodawca skonstruował na użytek ustawy o pomocy społecznej odmienne pojęcie dochodu. To samo dotyczy podawanego w skardze faktu przyznawania skarżącej innych świadczeń, w tym zasiłków rodzinnych i dodatku mieszkaniowego, które przyznawane są w oparciu o odmienne kryteria dochodowe. Ponadto, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z uwagi na ujawnione okoliczności, prawidłowo też odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Uznać także należało, że ze względu na fakt, iż wysokość dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej nie pozwalała na objęcie jej omawianą powyżej formą pomocy, słusznie organy rozpoznały jej wniosek także w świetle art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania omawianego świadczenia, podobnie jak w przypadku zasiłku celowego, zapada w ramach uznania administracyjnego, przy czym - inaczej niż w przypadku zasiłku celowego - jego przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Nie oznacza to jednak dowolności organu i przyznawania świadczenia w każdym przypadku, gdy dana osoba czy rodzina znajdzie się w trudnej sytuacji życiowej, czy wymaga zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Specjalny zasiłek celowy może być bowiem przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co wymaga zaistnienia nietypowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, właśnie pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku", przez który rozumieć należy zdarzenia występujące okazjonalnie. Sygnalizowano już wcześniej, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności, czyli zgodności z prawem, sprowadza się natomiast do zbadania, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08 i z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przywołanych wyrokach trafnie wywiedziono, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, tj. kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, gdyż oznaczałoby to przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dokonując zatem kontroli prawidłowości odmowy przyznania skarżącej pomocy społecznej na cel określony przez we wniosku z dnia 1 czerwca 2009 r.: "na opłaty i życie dla trójki uczących się dzieci", w świetle powołanych już wcześniej zasad pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, zauważyć przyjdzie, że z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla udzielenia pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy, stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem wprowadzenia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjmuje się, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście, roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Podkreślić przy tym trzeba, że na mocy art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania. Na gruncie dotychczasowych wywodów, odnoszących się do oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa również w zakresie, w jakim stwierdza brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika bowiem, aby niezbędna potrzeba bytowa rodziny skarżącej zaistniała na skutek jakiegoś wyjątkowego zdarzenia. Skarżąca nie zgłaszała, by jej sytuacja życiowa uległa istotnemu pogorszeniu na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności, np. występującej w jej rodzinie niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby powodującej zwiększenie ponoszonych przez nią wydatków, co mogłoby świadczyć o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. W tych okolicznościach, oceniając sytuację życiową skarżącej, prawidłowo organy decyzyjne uzasadniły odmowę przyznania świadczenia, kierując się przy tym także postawą skarżącej związaną z dążeniem do poprawy swojej sytuacji bytowej. Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z adnotacji skarżącej na kontrakcie socjalnym przygotowanym przez pracownika socjalnego, wynika bezspornie, że odmówiła ona jego podpisania. Wyraźnie oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu z uwagi na "niewykonanie" zawartego w nim celu. Fakt niepodpisania kontraktu, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy, może natomiast stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy nie sformułowano żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, w kontekście celu pomocy społecznej, zdaniem Sądu, uznać należało, że organ prawidłowo uwzględnił i tę okoliczność, uzasadniając odmowę przyznania świadczenia. W świetle powołanych wyżej regulacji art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy, uprawniona była również ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci, podjęcia zatrudnienia, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w skład tego gospodarstwa budynku mieszkalnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. Zważywszy na cele pomocy społecznej, a także obowiązek osoby ubiegającej się o pomoc, określony w art. 4 ustawy, w ocenie Sądu, taka postawa bez wątpienia mogła zostać uznana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą przepis art. 11 ust. 2 ustawy formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak już wcześniej wskazano, rolą pomocy społecznej nie jest ponoszenie całkowitych kosztów utrzymania, lecz pomoc w wychodzeniu z trudnej sytuacji. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie świadczy o braku współdziałania. Podsumowując przedstawione rozważania, należało stwierdzić, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej było prawidłowe. Skoro bowiem dochód jej rodziny przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie postawa skarżącej nie wskazuje, aby podejmowała ona jakiekolwiek działania zmierzające do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w kontekście omówionych zadań i celów pomocy społecznej, a także przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy, zachodziły podstawy do odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji